Главная · Строительные · Государственная казна как объект управленческого воздействия. Что такое казна? Государственная казна: определение, особенности и источники Казна понятие правовое регулирование и государственное управление

Государственная казна как объект управленческого воздействия. Что такое казна? Государственная казна: определение, особенности и источники Казна понятие правовое регулирование и государственное управление

РФ отличается неоднородностью. Существует два уровня ее формирования. Первым является федеральная, а вторым - региональная собственность. Имущество может закрепляться за госпредприятиями и учреждениями на Им также может формироваться казна государства. Реализация прав госсобственности регулируется статьями 214, 124-125 и 113 ГК. Рассмотрим далее, что такое казна.

Общая характеристика

Источники пополнения казны - средства бюджета и муниципальное либо госимущество. При этом в ее формировании участвуют только те объекты, которые не закрепляются за госучреждениями и предприятиями. Данное положение устанавливает 214 статья ГК. Определяя, что такое казна, норма указывает на то, что она может быть федеральной, региональной (республиканской, краевой, областной, окружной). Выступая в качестве совокупности имущества, она не может участвовать в гражданских правоотношениях.

Финансовая составляющая

Некоторые цивилисты, разъясняя, что такое казна, указывают на большую роль бюджетных средств в ее формировании. Они указывают, что именно финансовая составляющая является ее основой. При этом авторы относят к источникам образования казны и средства внебюджетных муниципальных и госфондов. Таким образом, основная часть представлена финансовыми ресурсами, а отношения по их формированию выступают в качестве предмета денежно-правового регулирования. Из этого следует, что государственная казна включает в себя право собственности на которые регулируется нормами различных юридических отраслей. В частности, по постановлению ВС РФ №3020-1 от 27.12.1991 г. в нее включаются валютный и алмазный фонды, а также золотой запас.

Функции собственника

Реализация прав в отношении имущества, посредством которого формируется государственная казна, муниципальные образования и РФ осуществляют непосредственно. При этом функции госсобственика невозможно осуществлять вне деятельности уполномоченных органов. Это означает, что право пользования, владения, распоряжения государство реализует через свои институты власти. В п. 1, 2 125 статьи ГК определено, что муниципальные и госорганы получают и осуществляют юридические возможности и несут обязанности от имени РФ и МО в пределах своей компетенции. Ее границы устанавливаются нормативными актами, закрепляющими правовой статус этих институтов власти. На практике в качестве представителей муниципалитетов и государства в отношении средств бюджета выступают законодательные структуры. Они наделяются соответствующими полномочиями от имени административно-территориальных образований.

Исполнительные органы

В действующем законодательстве определяется компетенция структур местной и госвласти. Нормы предусматривают полномочия по распоряжению, пользованию и владению средствами бюджета не только для представительных, но и для исполнительных органов. Примером, в частности, может служить Орловская обл. в данном регионе организуется в соответствии с областным законодательством, принимаемым в рамках конституционных положений и ФЗ. Высший при этом наделяется полномочиями утверждать нормативные акты, которыми регулируется пополнение казны, порядок распоряжения ее средствами и объектами. Кроме этого, в компетенцию данного института власти входит контроль сохранности и целевого использования имущества, ее составляющего. Постановлением коллегии администрации области №43 определено, что такое казна. Ее составляют бюджетные средства, и недвижимые объекты, не закрепленные за региональными учреждениями и предприятиями на правах оперативного управления/хозяйственного ведения. В нее включены также земельные участки, не переданные в аренду, являющиеся собственностью области.

Объекты

Учитывая законодательное определение, а также нормативные акты регионального уровня, можно определить, что народная казна состоит из:

  1. Средств бюджета.
  2. Ценных бумаг, долей в уставных капиталах хозяйствующих субъектов.
  3. Архивных документов и фондов.
  4. Сооружений, зданий, нежилых и жилых помещений.
  5. Движимых объектов.
  6. Нематериальных и материальных активов.
  7. Историко-культурных ценностей.
  8. Иного имущества, не переданного в хозяйственное ведение/оперативное управление учреждениям/предприятиям.
  9. Незакрепленных земельных участков.

Необходимо сказать, что объекты региональной казны могут располагаться как на территории субъекта, так и за его пределами.

Основания формирования

Народная казна включает в себя только те объекты, которые соответствуют требованиям законодательства. Среди оснований для отнесения имущества к рассматриваемой категории следует отметить:

  1. Отсутствие постоянного пользования и аренды на земельные участки, предоставленные предприятиям и учреждениям в хозяйственное ведение/оперативное управление.
  2. Изъятие неиспользуемого и излишнего либо эксплуатируемого не по установленному назначению имущества.
  3. Отказ учреждения/предприятия от прав оперативного управления/хозяйственного ведения на материальные ценности, прекращение аренды и бессрочного пользования земельными участками.
  4. Наличие остатка объектов после ликвидации федеральных, региональных или муниципальных организаций
  5. Отсутствие собственника материальных ценностей, отказ законного владельца от своих прав на имущество или их утрата по другим основаниям, определенным в действующих нормах, которые в порядке и в случаях, установленных законом, перешли в собственность РФ, субъекта или муниципалитета.

Учет

Для обеспечения контроля над состоянием объектов предусматривается реестр госимущества. В региональной базе присутствует соответствующий раздел "Казна". Учет имущества осуществляется путем внесения сведений о его составе, стоимости, способе приобретения, сроке и основаниях его регистрации. При необходимости может указываться и иная информация. Включение имущества в специальный раздел и исключение объектов из него производится на основании приказов (решений) региональных исполнительных органов по управлению материальными ценностями субъектов.

Муниципальная казна

Она формируется в соответствии с ГК, ФЗ №131, Уставом МО и прочими нормативными актами местных органов власти. Согласно указанным документам, представительный институт разрабатывает положение, в котором определяются уполномоченные структуры, управляющие имуществом, порядок учета и использования объектов. В акте также могут присутствовать и иные условия, касающиеся формирования казны. В ее состав включаются:

  1. Бюджетные средства МО.
  2. Доли в уставных капиталах экономических субъектов, акции и прочие ценные бумаги.
  3. Муниципальный жилфонд.
  4. Нежилые помещения, сооружения, здания.
  5. Земельные участки и иные природные ресурсы, отнесенные к муниципальной собственности.
  6. Прочее движимое/недвижимое имущество, которое не закрепляется за предприятиями/учреждениями на управления.

Как и объекты региональной казны, муниципальное имущество может располагаться на территории МО или за его пределами.

Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, призна­ются движимым имуществом.

Таким образом, к объектам имущества казны Российской Федерации в соответст­вии с законодательством можно отнести:

а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;

б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности;

в) недвижимое имущество, в том числе:

Здания, строения, сооружения, находящиеся в федеральной собственности и не за­крепленные за федеральными предприятиями и учреждениями;

Объекты инженерного и коммунального назначения;

Бесхозное имущество (на период установления собственника);

Имущество и имущественные комплексы ликвидированных унитарных предпри­ятий и учреждений;

г) движимое имущество, в том числе акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, находящееся в федеральной собственности;

д) имущественные права, в том числе права на объекты интеллектуальной собствен­ности, полученные за счет средств федерального бюджета;

и) иное, находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имуще­ство, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям, вы­морочное имущество.

При этом на законодательном уровне перечень, устанавливающий исчерпывающий состав имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, и подлежащего государственному учету, ведению и распоряжению, не определен.

В отсутствие нормативных актов, устанавливающих перечень имущества казны, документами Росимущества имущество, составляющее казну, определено как недвижимое имущество (без земельных участков), не закрепленное за государст­венными предприятиями и учреждениями, в состав которого входит имущество, ра­нее запрещенное к приватизации и выведенное из имущественных комплексов при­ватизированных предприятий, включающее в себя объекты нежилого назначения, изъятые из гражданского оборота (ограниченные в обороте), и объекты жилого фон­да, подлежащие передаче муниципальным образованиям. Также в состав имущества казны входят: здания различного назначения, помещения (жилые и нежилые), со­оружения, в том числе: взлетно-посадочные полосы, дороги, причальные стенки, инженерно-технические коммуникации, объекты незавершенного строительства, выморочное имущество.

При этом в Росимуществе отсутствует единое мнение по этому вопросу. Так, в письме Росимущества от 15 июня 2005 года в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляю­щих государственную казну Российской Федерации, это: а) земельные участки, нахо­дящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности; в) находящиеся в фе­деральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал; г) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе пере­данное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям».

1.3. Правовые основы функционирования государственной казны России.

Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном про­гнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федера­ции» определены цели и содержание системы государственных прогнозов, а также об­щий порядок их разработок. В частности, данным Законом определена обязательность наличия показателей функционирования и развития государственного сектора эконо­мики, в том числе оценки эффективности использования федеральной собственности, а также формирование программы повышения эффективности использования феде­ральной собственности, что в полной мере относится и к федеральному имуществу го­сударственной казны Российской Федерации.

Двухуровневая система документов, определяющих показатели развития государ­ственного сектора экономики в соответствии с нормами указанного закона, заключает­ся в следующем. К первому уровню отнесены документы, определяющие стратегию развития (стратегический уровень), ко второму уровню - детализирующие так­тику (тактический уровень).

Анализ действующей нормативно-правовой базы показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующая вопросы формирова­ния, учета, распоряжения и управления активами казны; не определено понятие государст­венной казны России, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний. На уровне субъектов Российской Федерации законы о казне, как отдельного инсти­тута, действуют в 7 регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и г. Москве. В нормативных правовых актах ря­да субъектов Российской Федерации (Краснодарского и Красноярского краев) и муници­пальных образований (в основном, Московской области) отражены основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации о казне, определяющие казну путем пере­числения объектов, не входящих в муниципальную казну. В указанных нормативных актах в составе имущества казны отсутствует исчерпывающий перечень видов имущества. Ре­альный состав казны можно определить только путем анализа реестра имущества, в кото­ром не всегда есть раздел «имущество казны». Отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам.

При этом термин «муниципальная имущественная казна» в актах муниципальных органов власти зачастую четко не сформулирован. В то же время при регулировании вопросов, касающихся муниципальной казны, и законодательство, и практика идут по пути разделения средств бюджета и имущества, составляющих муниципальную казну. В большинстве муниципальных нормативных актов не указывается орган, принимаю­щий принципиальное решение о совершении сделки. Указанные проблемы были рас­смотрены в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Реализация прав и полно­мочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации».

Нормативные правовые акты, определяющие порядок использования и распоряже­ния имуществом казны соответствующего уровня не только не увязаны между собой, но и не корреспондируют с документами федерального и муниципального уровней, в том числе в процедурах учета большинства видов активов. В частности, не обеспечен единый государственный учет месторождений полезных ископаемых, отнесенных к общераспространенным. Сведения о таких месторождениях должны предоставлять на федеральный уровень соответствующие органы субъекта Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным процедуры формирования казны на уровне субъектов и муниципальном уровне не рассматривались в рамках настоящего экспертно-аналитического мероприятия.

На федеральном уровне казна рассматривается как хранилище имущества. В част­ности, статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закреп­ленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государст­венную казну Российской Федерации и казну субъектов Российской Фе­дерации.

Действующая нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы государственной казны, насчитывает свыше 30 различных документов, включая: Граж­данский кодекс Российской Федерации; отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024; федеральные законы «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ, «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, о федеральном бюджете на соответствующие годы; Федеральную адресную инвестиционную про­грамму; прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующие годы, утверждаемые распоряжениями Правительства Российской Федерации, и другие нормативные акты Президента Российской Федерации, Прави­тельства Российской Федерации, Минэкономразвития России и Росимущества.

Институциональными проблемами на федеральном уровне являются отсутствие го­сударственного института казны, отсутствие закона, регламентирующего оборот феде­рального имущества казны, и, соответственно, отсутствие стратегий формирования каз­ны в части большинства видов ее активов.

В Российской Федерации отсутствуют как обоснованная оценка текущего состоя­ния, так и прогноз (на 15-20 лет) потребностей в ресурсах отраслей, регионов и соци­ально-экономической системы в целом. Такая оценка, в частности, формируется на ос­нове использования балансовых методов анализа экономики (межотраслевого, регио­нального, муниципального и других видов балансов), однако исходные данные для ис­пользования указанных методов в Российской Федерации отсутствуют. «Предполагает­ся, что предварительные результаты балансовых методов по оценке состояния эконо­мики России будут получены только в 2011 году» .

2. Оценка состояния государственной казны России в современных условиях.

2.1. Источники формирования государственной казны России.

Источниками формирования казны являются: бесхозяйственное имущество, иму­щество, переданное на период оформления и переоформления прав собственности, имущество, переданное безвозмездно юридическими и физическими лицами, объекты собственности, выведенные из состава организаций временно либо в период оформле­ния банкротства, имущество, переданное на время оформления в части разграничения прав собственности, природные ресурсы, земля, шельф, вода. Указанные элементы каз­ны могут использоваться, расходоваться, приватизироваться, передаваться на возмезд­ной или безвозмездной основе в собственность или пользование различным организа­циям, ликвидироваться на основании решений органов исполнительной власти, ответ­ственных за формирование и (или) использование казны.

Введение.

В условиях мирового экономического кризиса возрастает актуальность не только эко­номного использования государственных ресурсов, но и оптимизации деятельности госу­дарства по их наращиванию, в том числе для достижения стратегической цели - обеспече­ние безусловного перехода от ресурсной экономики к инновационной экономике.

В экономической теории государственные ресурсы (государственное имущество), включенные в казну, составляют средства соответствующего бюджета и иное имущест­во (активы казны), принадлежащее Российской Федерации, субъекту Россий­ской Федерации или муниципальному образованию на праве собственности, не закреп­ленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Имущество казны России, составляющее основу национального богатства, является одним из базовых ресурсов государственного регулирования экономики и, в основном, обеспечивает стратегический баланс между потребностями государства (в том числе для обеспечения безопасности, суверенитета) и возможностями по пополнению (фор­мированию) таких активов.

Следует отметить, что сам термин «казна» применяется в двух значениях. С одной стороны казна рассматривается как хранилище имущества, и данная трактовка казны при­водится в большинстве действующих законодательных и нормативных актов. Второе зна­чение института казны - система управления федеральной собственностью, не переданной в пользование третьим лицам, основное назначение которой - перераспределение государ­ственных активов. В такой системе происходит формирование (аккумулирование) активов, поступающих из различных источников, для дальнейшего их использования в интересах государства. При этом формирование казны осуществляется, в основном, органами госу­дарственной власти различных уровней, на которые возложены функции приобретения, инвентаризации, учета, оценки, хранения, контроля, передачи в хозяйственное пользова­ние и оперативное управление, приватизации, ликвидации соответствующих видов акти­вов. Исходя из средне- и долгосрочных программ развития государства, указанные функ­ции реализуются в форме самостоятельных процедур (операций), которые, в свою очередь, группируются по видам активов и направлениям дальнейшего использования. При форми­ровании активов казны можно выделить следующие процедуры: оценка текущего состоя­ния казны и прогноза ее изменения, выработка политики по формированию казны, норма­тивно-правовое обеспечение формирования казны, информационное обеспечение и веде­ние баз данных по активам. В составе перечисленных процедур, а также в качестве само­стоятельных единиц при формировании казны используются отдельные операции, такие как операции учета, оценки, инвентаризации, хранения и т. п.

1. Теоретические аспекты государственной казны России.

1.1. Понятие, сущность, цели и задачи государственной казны.

В гражданском кодексе РФ дается следующее определение государственной казны – «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» .

В казну поступают налоги, пошлины и другие государственные доходы, а также иное имущество, приобретенное РФ, республикой в составе РФ, автономной областью, автономным округом, краем, областью в соответствии с законом.

Сущность государственной казны наиболее полно проявляется в ее функциях:

1. Воспроизводственная функция. Проявляется в том, что посредством

расходов из государственной казны обеспечивается финансирование различных мероприятий, отраслей экономики публично-правового образования, образуют­ся доходы отдельных категорий граждан. Государственное казенное имущество в целом позволяет вступать публичному субъекту в экономические отношения, инициировать и создавать благоприятные условия для функционирования как государственного, так и негосударственного сектора экономики.

2. Социальная функция.Осуществляется в связи с финансированием соци­ально-культурных мероприятий. Кроме того, распоряжение объектами государ­ственной казны производит опосредованный социальный эффект, заключаю­щийся в сохранении и создании новых рабочих мест.

3. Функция капитализации.Реализуется при поступлении в государствен­ную казну ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные ка­питалы хозяйственных обществ.

4. Инвестиционная функция.Выражается в том, что государственная казна может выступать инструментом проведения инвестиционной политики пуб­лично-правового образования (обеспечительная мера).

5. Организационная функция.Проявляется в обеспечении деятельности ор­ганов государственной власти публичного субъекта, государственных унитар­ных предприятий и учреждений.

6. Гарантийная функция.Выражается в обеспечении государственным ка­зенным имуществом государственного долга публично-правового образования (кредитных соглашений и договоров; государственных займов, осуществляе­мых путем выпуска ценных бумаг публичного субъекта; договоров и соглаше­ний о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы Российской Федерации и т.д.).

7. Правовая функция.Обусловливает возможность непосредственного уча­стия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Социально-экономическая сущность института имущества казны проявляется в задачах управления, в реализации которых она должна участвовать:

Рост социально-экономического уровня жизни населения;

Пополнение бюджетов соответствующих уровней;

Развитие конкуренции и поддержки предпринимательства;

Учет и нахождение хозяина бывшего «ничейным» или низкоэффективного го­сударственного имущества;

Вывод общественных ресурсов из теневой экономики.

Институт имущественной казны как элемент хозяйственной структуры государства

должен базироваться на социально-экономической политике государства. Усиление его значимости будет способствовать стабилизации и росту экономики, активному участию в поддержании баланса между рыночной эффективностью и социальным блоком задач. Для придания имуществу казны социально-экономической сущности реального ре­сурса необходимо:

Четкое разграничение и юридическое закрепление прав собственности за субъек­тами общества, в том числе общественно-правовыми образованиями;

Учет потенциального имущества, который должен производиться на основе со­циально-экономической экспертизы, определяющей реальную ценность и перспек­тиву включения его в экономический оборот или постановки на баланс органов со­циального блока. Необходим ступенчатый (поэтапный) метод учета и освоения по­тенциального имущества.

Кроме того, формирование казны как инструмента, позволяющего решать социаль­но-экономические задачи, предусматривает вложение средств для придания объектам имущества товарного вида в целях передачи правомочий собственности на имущество казны, как субъектам государственных предприятий, учреждений, так и частным орга­низациям социального блока.

При этом основными задачами в отношении государственной собственности являются:

Поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;

Переход к новой модели управления государственной собственностью, основан­ной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необхо­димым функциям государства;

Качественное повышение эффективности управления федеральной собственно­стью с целью существенного увеличения доходов от использования имущества, утра­тившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и временно находящегося в федеральной собственности.

1.2. Структура государственной казны России.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют точные сведения о коли­честве объектов, относящихся в соответствии с действующим законодательством к каз­не, а также их реальных объемах. Одной из причин является то, что в декабре 2004 года из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключена одна из норм статьи 276. Указанной нормой предписывалось предоставлять в Государственную Думу Федераль­ного Собрания Российской Федерации одновременно с отчетом об исполнении феде­рального бюджета реестр федеральной государственной собственности на первый и по­следний день отчетного финансового года, что привело к потере важнейшего информа­ционного источника о состоянии имущества казны на федеральном уровне. «Детальная информация о структуре казны представлена в отчете Счетной палаты Российской Фе­дерации «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении феде­рального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации», утвержденном протоколом Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 26 октября 2007 года № 46К (564)» .

К объектам имущества казны Российской Федерацией в соответствии с Граж­данским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федера­ции, кроме средств федерального бюджета, Пенсионного фонда, Государственного ре­зерва, Алмазного фонда, Фонда социального страхования, других государственных ва­лютных и внебюджетных фондов Российской Федерации, уставного капитала и иного имущества Банка России, включая золотовалютные резервы, относится движимое и не­движимое имущество.

В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимому имуществу также отнесены подлежащие государст­венной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, косми­ческие объекты.

В соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части:

  • - государственную и муниципальную казну;
  • - имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

Исторический экскурс

Понятие «казна» как экономико-управленческий термин обладает историей, насчитывающей не одну сотню лет: будучи заимствованным из тюркского языка, это слово применялось в значении «сокровищница» и понималось либо как ценное имущество, либо как место его хранения. Позднее под казной стати подразумевать государственное имущество, объекты публичной, общественной собственности в их вещественной и денежной формах.

Государственную и муниципальную казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права. В данной главе будет рассмотрен порядок управления и распоряжения недвижимым и движимым имуществом муниципальной казны.

В связи с проведением рыночных реформ в странах с переходными экономиками и переходом к способам, адекватным рыночным отношениям хозяйствования, возрос живой интерес к изучению и анализу опыта управления имуществом казны в развитых странах на предмет возможности заимствования и использования прогрессивных достижений в данной области. Изучение и творческое применение имеющегося опыта затруднено в связи с различиями в терминологии в сфере управления имуществом казны, используемой в различных странах.

Такие понятия как «государственная собственность», «публичная собственность», «имущество казны», «государственный сектор экономики», «федеральная, региональная и муниципальная собственность» трактуются по-разному и обладают отличающимся содержанием, наполнением в странах с переходной экономикой (где названные понятия еще не вполне сложились) и в развитых капиталистических странах. Например, понятие «публичная собственность» применяется редко и ассоциируется с государственной и муниципальной собственностью. В мировой практике под публичным сектором экономики понимается обширная совокупность государственных, частных и смешанных предприятий, организаций, решающих ключевые задачи экономики, удовлетворяющих общественные потребности.

Зарубежный опыт

Согласно сложившимся в зарубежной практике представлениям имущество государственной казны включает в себя земельные участки, недра, объекты природопользования, производственные предприятия, оборонные объекты, объекты энергетики, транспорта, связи, магистральные дороги, авиакомпании, денежные средства, золотовалютные резервы, ценные бумаги. Состав имущественных объектов казны пополняется посредством национализации, выкупа государством объектов, принадлежавших частному капиталу; созданием новых имущественных объектов за счет средств государственного бюджета.

В мировой практике принято выделять следующие сферы управления государственной собственностью и регулирования хозяйственной деятельности, которые правомерно относить к управлению имуществом казны или к направлениям, тесно связанным с управлением казной:

управление движимым и недвижимым государственным имуществом;

управление природными ресурсами, земельными участками, недрами и лесным фондом;

управление денежными средствами, ценными бумагами, обязательствами государства;

  • - управление долями, паями, пакетами акций в собственности государства;
  • - участие в управлении и контроль за деятельностью публичных предприятий, организаций, компаний;
  • - участие в финансировании деятельности публичных компаний, организаций;
  • - воздействие региональных и местных органов управления на публичные компании, организации;
  • - взаимодействие публичного и частного секторов.

В зарубежной практике управления имуществом казны широко применяются механизмы партнерства публичного (государственного и муниципального) и частного секторов экономики, опирающиеся на сотрудничество между государственными и частными организациями в решении общественных проблем. Такое сотрудничество строится на договорной основе, частично оно воплощается в форме концессий, предоставляемых государством частным фирмам для решения социально-экономических проблем, с которыми не способны справиться государственные органы, распоряжающиеся имуществом казны.

В качестве принципиально нового явления для теории и практики управления государственной собственностью в странах с переходными экономиками представляется необходимым ввести понятие «государственная казна».

Казна - один из важнейших элементов управления использования государственной собственности, хотя на практике она пока что ассоциируется лишь с понятием казначейства, которое в некоторых странах осуществляет исключительно функции казначейского исполнения государственного бюджета.

Но казну государства должны формировать не только средства бюджета, но и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (возможно за исключением имущества, изъятого из оборота, или имеющего особый режим использования, установленного законодательством страны). Дело в том, что казна может в полном объеме служить средством обеспечения обязательств государства, в том числе по внешним заимствованиям, что далеко не всегда возможно достичь исключительно за счет средств резервных статей бюджета. Следовательно, государство (или его субъекты) могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных организациях, в других гражданско-правовых сделках исключительно в пределах имущества казны.

Кроме того, целесообразность создания казны диктуется еще и тем, что она может служить, например, одним из показателей эффективности деятельности государственных органов управления, способствовать эффективному вовлечению государственной собственности в гражданский оборот, предотвращать ее нецелевое использование и отчуждение в интересах государственного собственника в целом. Необходимость введения понятия «казна» и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления соответственно диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

Учет находящихся в казне объектов собственности, поиск и восстановление в учете интеллектуальной и иной государственной собственности, регистрация права собственности и сделки с имуществом казны являются обязательными элементами (управления государственной собственностью), обеспечивающими хранение имущества казны и его рациональное содержание.

Управление имуществом казны предусматривает:

  • - ведение учета и инвентаризацию объектов казны;
  • - оценку технического состояния и стоимостных показателей ее объектов;
  • - использование, распоряжение и обеспечение сохранности объектов, учтенных в казне.

Учетной единицей казны (за исключением финансовых средств) является объект собственности, способный быть самостоятельным предметом сделки. Каждая вовлекаемая в сделку учетная единица должна иметь денежную оценку.

Управление имуществом казны направлено:

  • - на увеличение доходов государственного бюджета;
  • - привлечение инвестиций и стимулирование предпринимательской активности на территории стран с переходной экономикой;
  • - содействие сохранению и созданию новых рабочих мест;
  • - удовлетворение потребностей населения в жизненно необходимых товарах и услугах;
  • - обеспечение обязательств по гражданско-правовым сделкам.

Оборот объектов казны, создание и приобретение новых объектов или их

выбытие (отчуждение, ликвидация) может происходить только на законных основаниях и должен подлежать обязательному учету и регистрации.

Управление казной, исходя из принципа ее формирования, необходимо осуществлять по ее составляющим: управление денежными средствами бюджета и управление другим имуществом казны.

Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации и муниципальная казна состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного (муниципального) имущества. В приложении N 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I перечисляется имущество, составляющее казну Российской Федерации: это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Федеральное казначейство Российской Федерации согласно Положению о нем организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, как и имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями, не является средством обеспечения обязательств Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и, следовательно, не образует объект взыскания кредиторов по таким обязательствам.

Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. В свою очередь, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, установленных законом.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями, собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.

Как указывается в ст. 115 ГК, в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

Ранее статус казенного предприятия был определен Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года N 1003 "О реформе государственных предприятий" и Типовым уставом казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Согласно п. 1.5 Типового устава государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам завода в случае недостаточности его денежных средств. Предусмотренная Указом и Типовым уставом конструкция казенного предприятия, таким образом, в значительной мере отличается от конструкции, введенной ГК: во-первых, из Кодекса следует, что казенным может быть как вновь созданное предприятие, так и предприятие, образованное в результате реорганизации федерального государственного предприятия, тогда как Указ исходит из возможности создания казенного предприятия на базе ограниченного круга ликвидируемых (при наличии определенных оснований) федеральных государственных предприятий; во-вторых, право оперативного управления закрепленным имуществом, которым по Указу наделялось казенное предприятие, по существу, аналогично праву, имеющемуся у государственного учреждения (при недостаточности денежных средств у казенного предприятия его расчеты с кредиторами должны осуществляться за счет федерального бюджета). Эти и некоторые другие особенности статуса казенного предприятия, предусмотренные Указом, ограничили практическое значение его положений.

Законодательство, регулирующее банковскую деятельность, исходит из разграничения ответственности банков и государства. Согласно Закону о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Принцип разграничения ответственности государства и хозяйственных, в том числе государственных, организаций составляет одно из основных начал статуса российских торговых представительств за рубежом. Положение о торговых представительствах СССР за границей, не утратившее к настоящему времени юридической силы, исходит из того, что торговые представительства в качестве ответчика могут выступать в судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных представительствами в странах пребывания, и только в тех странах, в отношении которых государство в международных договорах путем одностороннего заявления, доведенного до сведения компетентных органов стран пребывания, выразило согласие на подчинение торгового представительства суду страны пребывания по указанным спорам. По обязательствам торговых представительств несет ответственность государство с учетом указанных положений. Торговые представительства не отвечают по обязательствам внешнеэкономических, иных хозяйственных организаций, а эти организации не отвечают по обязательствам представительств.

Разграничение ответственности проводится и в отношении обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Положения о раздельной ответственности не применяются, если РФ принимает на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо эти субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

Литература.

1. Богуславский М.М. Международное частное право. М. 1998 г.

2. Брагинский М.М. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М. 1981 г.

3. Витнявигус П.П. Гражданская правовая субъективность Советского государства. Вильнюс. 1978 г.

4. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. 1995 г.

5. Шенгелия Р.В. Гражданская правосубъективность советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси. 1984 г.

6. Гражданский кодекс РФ (с изменениями от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля 1999 г.)