Предметы ведения субъектов российской федерации. Предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Исключительные полномочия субъектов РФ

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов, т.е. предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.
По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон.
Предметы совместного ведения и полномочия Федерации и ее субъектов , закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами;
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.

1 вопрос: Понятие и признаки субъекта Федерации.

Российская Федерация – государство с уникальной государственной структурой. Состав Российской Федерации определяет ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, которая содержит полный перечень и официальное наименование субъектов Федерации.
Базовой категорией, характеризующей все субъекты РФ, является их правой статус.
РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Сейчас в России 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения; 4 автономных округов, 1 автономная область. Таким образом, РФ состоит из 83 субъектов.
Основные вопросы статуса субъектов РФ урегулированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государства и государственные образования, которые в совокупности составили Федерацию. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов.
Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции. В РФ нет сецессии, т.е. права выхода из Федерации.
Субъект Федерации – это ограничено правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство.
Все субъекты РФ обладают рядом важных признаков, позволяющих унифицировать их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью России.
К таким признакам относятся:
1. Наличие собственной конституции или устава, определяющих их в качестве субъекта Федерации.
2. Собственная территория.
3. Собственная система органов государственной власти.
4. Собственная правовая система, включающая в себя как нормативные акты органов государственной власти субъекта Федерации, так и акты органов местного самоуправления.
5. Наличие собственной компетенции.
6. Наличие собственности субъекта Федерации, налоговой базы и бюджета.
7. Представительство в федеральном парламенте.
8. Право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
9. Наличие собственной символики.

Субъекты РФ отвечают следующим параметрам:
а) не обладают суверенитетом;
б) не имеет права на отделение;
в) граждане любого субъекта Федерации имеют равные права и обязанности на территории всей Федерации;
г) закон субъекта не может противоречить федеральному закону;
д) перед лицом федеральной власти субъекты Федерации все равны.
Конституция РФ предусматривает изменение состава Российского государства. Это может происходить следующим путем:
1. Принятие в РФ нового субъекта.
Принятие в РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части.
Принятие в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным договором.
2. Образование в ее составе нового субъекта.
Образование в составе РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.
Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ и, повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежит объединению.
Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Вопрос об образовании в составе России нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов. Если на соответствующих референдумах вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта поддержан, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта.
Примером являются объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в соответствии с Федеральным конституционны законом от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Вместо указанных двух субъектов РФ был образован новый субъект РФ – Пермский край.
Подробно условия и процедура принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ регулируется ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ».
3. Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с ФКЗ «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», который в настоящее время еще не принят.
Изменение статуса должно рассматриваться как преобразование республики в край, область и наоборот. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией РФ.
Изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ и вхождение в ее состав нового субъекта оформляется путем принятия федерального конституционного закона.
Важной характеристикой субъекта Федерации является его наименование, юридический смысл которого заключается в том, что в Конституции РФ не может быть никакого другого субъекта с таким названием. Если возникает вопрос о переименовании субъекта РФ, предусмотренное ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, то новое название субъекта включается в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, при условии, что переименование субъекта РФ не должно нарушать основы конституционного строя, права других субъектов Федерации, права и свободы человека и гражданина.
Простое изменение наименования субъекта РФ не влечет за собой образование в составе РФ нового субъекта. Изменение наименования субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ.

2 вопрос: Особенности правового статуса
республик в составе РФ.

В составе РФ в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика. Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 66) статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики.
В отличие от других субъектов РФ республики признаются государствами, однако власть в этих государствах не является суверенной – республики самостоятельны только в рамках, установленных Конституцией РФ. Республики не вправе нарушать государственную целостность России и единство системы государственной власти.
Республика в составе РФ– это демократическое правовое государство, созданное в рамках РФ.
Отличительные черты республики:

1. Право республик иметь свою конституцию.

Конституция республик имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. В республиканских конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составляя единое конституционное пространство, основанное на общих принципах.
2. Право республики устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).
В органах государственной власти, органах местного самоуправления республик эти языки употребляются наряду с государственным языком РФ.
3. Наличие у республики своей территории.
Республика имеет свою внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов РФ.
Границы между республикой и другими субъектами РФ согласно ст. 38 Конституции РФ могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.
4. Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику – герб, флаг, гимн, определяют столицу.
Государственная символика республик отражает национально-историческую символику народа.
Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

5. Республики самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики.

Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган (парламент), название которого определяется республикой самостоятельно.
Органы законодательной (представительной) власти республик в составе РФ носят различные наименования, в ряде республик существуют двухпалатные парламенты (например, Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной палаты).
6. Республики в составе РФ обладают международной правоспособностью.
Они могут являться самостоятельными участниками ряда международных, прежде всего внешнеэкономических, отношений, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и Федеративному договору.
7. Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик .
Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.
Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.

Текст Ст. 76 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 76 Конституции Российской Федерации

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации.

Установлено, что по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. «а» ст. 71 Конституции, приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов, по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию — особый правовой акт, именуемый «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции»*(394), а также во всех других случаях — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, ).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по тем вопросам, которые на высшем уровне решаются Федерацией (ст. 71 Конституции), принимается два вида законов — федеральные конституционные и федеральные. Уровень федерального законодательства предопределен предметами исключительного ведения России. Федеральные конституционные законы отличаются от текущих по предмету правового регулирования, т.е. по содержанию и порядку принятия. Они могут быть приняты только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить . Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему (за исключением закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным . Путем их издания осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Федерации; утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяется порядок проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека, порядок деятельности Правительства РФ; устанавливается судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного Собрания (см. комментарии к статьям Конституции).

2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.а

К числу федеральных относятся законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, о нотариате), а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

3. Часть 3 настоящей статьи Конституции устанавливает иерархическую соподчиненность законодательных актов; федеральные законы не могут противоречить Конституции, законам Российской Федерации о по правках к Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, чем текущие федеральные законы.

Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

4. Часть 4 рассматриваемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования — это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами*(395). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты. В-пятых, «собственное правовое регулирование» отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере*(396).

5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации. Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

Законы и все иные акты, изданные в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например, указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров — федеральным органам государственной власти.

Противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации - характерная черта современного состояния правовой системы страны. Коллизии в законодательстве Российской Федерации распределены по нескольким уровням: ?

коллизии внутри федерального законодательства; ?

коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; ?

коллизии между законодательством различных субъектов Российской Федерации; ?

коллизии внутри законодательства субъекта Российской Федерации.

Механизм реализации прав федеративного государства, его субъектов должен иметь конституционно-правовую основу. В Российской Федерации ее образуют Конституция Российской Федерации, включившая в себя основные положения Федеративного договора, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов государственной власти, правовые акты субъектов Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем эта основа еще очень несовершенна. Главным ее недостатком является наличие серьезных противоречий. Противоречивость нормативной базы связана с характером социально- экономических и политических трансформаций в российском обществе.

Степень регионального законодательного изоляционизма наиболее ярко проявляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации принимались в первой половине 1990-х гг. В них отразились и общегосударственные условия, и субъективный фактор. Именно к последнему часто обращаются аналитики при объяснении отклонений в законодательстве субъектов Российской Федерации от общегосударственного стандарта. С этим нельзя согласиться. Не умаляя роли личности в истории, надлежит видеть, что основная причина отклонений в основных законах субъектов Российской Федерации от федеральной Конституции заключается в межрегиональных различиях в экономической, социальной и политической сферах. Именно социально- экономические и политические условия жизни регионов предопределяет содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.

Правовой сепаратизм является опасным явлением, разрушающим государственность России. Не только в конкретных областях экономических, социальных отношений но и в сфере конституционной самоидентификации субъектов Российской Федерации обнаруживается значительный удельный вес противоречий конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Так, упоминание о суверенитете субъекта Федерации содержится в конституциях и уставах 13 субъектов Российской Федерации;

упоминание о гражданстве субъекта Российской Федерации - в 20; в конституциях Якутии, Чечни и Татарстана отсутствует признание себя в качестве субъекта Российской Федерации; в конституциях и уставах 55 субъектов Российской Федерации нет признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; конституции и уставы 4 субъектов Российской Федерации(в том числе Московской области) содержат положения о наличии собственной денежной (финансовой) кредитной системы; конституции и уставы 25 субъектов Российской Федерации содержат упоминания о себе как о субъекте международного права.

По данным общественной экспертизы «Конституционное обустройство России - 2000»: -

Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации, 1 пробел и 2 некорректных формулировки; -

Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. в редакции от 03 ноября 2000 г. № 94-3 содержит 18 нарушений Конституции Российской Федерации, 4 пробела и 6 некорректных формулировок; -

Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. в редакции от 22 июня 1999 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 6 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Конституция Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. в редакции от 24 марта 1998 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации; -

Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. содержит 21 нарушение Конституции Российской Федерации, 39 пробелов и 2 некорректные формулировки; -

Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации и 3 некорректные формулировки; -

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 23 пробела и 4 некорректных формулировки; -

Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 1 пробел и 3 некорректных формулировки; -

г. в редакции от 24 июня 1998 г. содержит 19 нарушений Конституции Российской Федерации, 18 пробелов и 4 некорректные формулировки; -

Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. содержит 21 нарушение Конституции Российской Федерации, 39 пробелов и 2 некорректных формулировки; -

Конституция Республики Коми от 17 февраля 1994 г. в редакции от 8 июня 2000 г. содержит 11 нарушений Конституции Российской Федерации, 9 пробелов и 2 некорректные формулировки. -

Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. в редакции от 5 июня 2000 г. содержит 9 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 3 некорректные формулировки; -

Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. в редакции от 17 декабря 1999 г. содержит 8 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 2 некорректные формулировки; -

Конституция Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. в редакции от 7 июля 2000 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации и 28 пробелов; -

г. содержит 15 нарушений Конституции РФ, 7 пробелов и 2 некорректные формулировки; -

Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в редакции от 31 мая 2000 г. содержит 29 нарушений Конституции Российской Федерации, 36 пробелов и 4 некорректные формулировки; -

До принятия новой Конституции Республики Тыва в ходе референдума 2001 г. Конституция Республики Тыва, принятая в 1993 г., в редакции от 31 декабря 1999 г. содержала 37 нарушений Конституции Российской Федерации и 32 пробела; -

Конституция Удмуртской Республики Мордовия от 7 декабря 1994 г. в редакции от 18 апреля 2000 г. содержит 16 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 5 некорректных формулировок; -

Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. в редакции от 17 ноября 1998 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации и 7 пробелов; -

Конституция Чувашской Республики от 24 сентября 1993 г. в редакции от 27 ноября 1998 г. содержит 43 нарушения Конституции Российской Федерации, 44 пробела и 3 некорректные формулировки; -

В редакции от 2 февраля 1999 г. содержит 8 нарушений Конституции Российской Федерации, 13 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Устав Приморского края от 6 октября 19995 г. в редакции от 5 июля 2000 г. содержит 1 нарушение Конституции Российской Федерации, 20 пробелов; -

Устав (Основной закон) Ставропольского края от 29 сентября 1994 г. в редакции от 9 июня 2000 г. содержит 1 нарушение Конституции Российской Федерации, 24 пробела;

Устав Хабаровского края в редакции от 1 марта 2000 г. содержит 2 нарушения Конституции Российской Федерации и 36 пробелов.

Среди областей лидерами по количеству нарушений являются: -

Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. в редакции от 25 февраля 2000 г. содержит 3 нарушения Конституции Российской Федерации и 6 пробелов; -

Устав Иркутской области от 19 января 1995 г. в редакции 7 декабря 1998 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации и 11 пробелов; -

Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. в редакции от 22 июня 2000 г. содержит 4 нарушения Конституции Российской Федерации, 16 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Устав Кировской области от 27 марта 1996 г. в редакции от 22 марта 1999 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 5 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Устав Костромской области от 29 июня 1995 г. в редакции от 20 июля 2000 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 9 пробелов и 5 некорректные формулировки; -

Устав Курганской области от 1 декабря 1994 г. в редакции от 9 марта 2000 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации, 15 пробелов и 1 некорректную формулировки; -

Устав Московской области от 5 ноября 1996 г. в редакции от 13 марта 2000 г. содержит 3 нарушения Конституции Российской Федерации, 30 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Устав (Основной закон) Мурманской области от 26 ноября 1997 г. в редакции от 13 апреля 2000 г. содержит 5 нарушений Конституции Российской Федерации и 34 пробела; -

Устав Оренбургской области от 19 октября 1994 г. в редакции от 16 декабря 1998 г. содержит 19 нарушений Конституции Российской Федерации, 39 пробелов; -

Устав Ростовской области от 19 апреля 1996 г. в редакции 26 февраля 1999 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 40 пробелов и 1 некорректную формулировку; -

Устав Ульяновской области от 5 сентября 1996 г. в редакции от 16 февраля 1999 г. содержит 9 нарушений Конституции Российской Федерации, 22 пробела и 1 некорректную формулировку; -

Устав г. Москвы, принятый Московской городской думой 28

июня 1995 г., в редакции от 12 июля 2000 г. содержит 6 нарушений Конституции Российской Федерации и 16 пробелов1.

Российскому законодателю предстоит решить сложную проблему приведения в соответствие с Конституцией страны правовых актов Российской Федерации и субъектов федерации, что предполагает как устранение противоречий в конституциях республик, так и внесение возможных поправок в Конституцию Российской Федерации и конституционные законы России. Ситуация конца XX века в правовой системе страны могла быть охарактеризована известными словами В.И. Ленина, которыми он определяли правовую ситуацию в стране восемьдесят лет назад: «Мы живем в море беззаконности,... когда местное влияние является одним из величайших, если не величайшим противником установления законности и культурности»2.

Основным фундаментальным принципом, без которого не может нормально функционировать федеративное государство, является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральной Конституции. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. 1

См.: Конституционное обустройство России: общественная экспертиза - 2000. М., 2000. 2

Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности // Избранные сочинения. 1987. Т. 10. С. 307.

Кроме того, нормальное функционирование федеративного государства невозможно при наличии отступлений от федерального законодательства в правотворческой практике субъектов Федерации. Сейчас идет интенсивный процесс создания правовых систем субъектов Российской Федерации. Они составляют существенную часть федеральной правовой системы. Наличие серьезных изъянов в законодательных актах, принимаемых в субъектах Федерации, может подорвать всю правовую систему, сделать ее неэффективной.

Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются: ?

издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение статей 71,72 и 76 Конституции Российской Федерации; ?

искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или их переписывание «с поправками»; ?

издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей; ?

установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.

О проблемах правового регулирования в субъектах Федерации в первую очередь свидетельствуют результаты анализа их основных правовых актов- конституций и уставов. Отклонения от конституционных требований, невыполнение конституционных задач порождают сомнения в способности Конституции оказывать эффективное воздействие на различного рода процессы (в том числе экономические и социальные). Между тем конституционная законность должна быть общероссийской (единой для всех субъектов федерации).

И.Н. Барциц классифицирует наиболее типичные и важные содержащиеся в текстах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации противоречия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в зависимости от вида конституционных правоотношений. Таковыми противоречиями выступают несоответствия положений конституций (уставов) субъектов Федерации федеральной Конституции и законодательству: при определении конституционно-правового статуса субъектов Федерации; при закреплении иерархии нормативно-правовых актов РФ; при осуществлении закрепленного разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами; при осуществлении субъектами Федерации внешних связей; при обеспечении безопасности и стабильности на территориях субъектов Федерации; при обеспечении единства прав и свобод граждан на территории Российской Федерации; при обеспечении единства системы органов власти3. Далее будет представлена классификация противоречий, содержащихся в конституционных (уставных) актах Российской Федерации. Однако, надлежит отметить, что, хотя ряд из них были устранены в период 2000-2001 гг., их анализ позволит выработать конституционные правовые механизмы, позволяющие избежать нарастания противоречий в дальнейшем правовом развитии страны.

Последняя редакция Статьи 76 Конституции РФ гласит:

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Комментарий к Ст. 76 КРФ

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения (см. комм. к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию - особый правовой акт, именуемый "Закон Российской Федерации о поправке к Конституции" (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ//СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408), а также во всех других случаях - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в правовую систему Российской Федерации (за исключением Закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Согласно Конституции, путем их издания: осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65), изменение статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66); утверждается описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ч. 1 ст. 70); определяются порядок проведения общероссийского референдума (п. "в" ст. 84), режим военного положения (ч. 1, 2 ст. 56), обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); устанавливается судебная система (ч. 3 ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 125). В иных случаях издаются федеральные законы.

Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов. Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 55, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90, п. "а" ч. 2 ст. 125 и в некоторых других статьях Конституции.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства.

Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П (ВКС. 1994. N 6). В нем, в частности, отмечалось, что федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения. В последующем Конституционный Суд, дополняя сказанное, с позиций принципа верховенства Конституции и федеральных законов констатировал, что субъект Федерации не может изменять установленные Конституцией приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами (Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117).

Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом и Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).

Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией (см. комм. к ст. 105-108) и ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801). В частности, как определено названным ФЗ, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов (см. комм. к ч. 1 ст. 72), за решение которых несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме. Конституционный Суд, касаясь указанной проблемы, пришел к выводу о том, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности с обязательным использованием согласительных процедур (Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 12-П // ВКС. 1994. N 4-5).

В упоминавшемся выше Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. N 18-П обращалось внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время данные отношения регулируются статьей 26.4 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).

Субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев;

По вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации (ч. 2 ст. 26.3), данные органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3.1 ст. 26.3);

По вопросам совместного ведения, решение которых отнесено указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 26.3), могут приниматься федеральные законы, которые, однако, не должны включать положения, определяющие объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий региональными органами власти (ч. 3 ст. 26.3).

Конституционный Суд, касаясь рассматриваемых отношений, дополнительно к вышеназванным правовым позициям также констатировал:

Ч. 2 ст. 76 Конституции регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Федерации (Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П//СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429);

Вопросы совместного ведения могут регулироваться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами (по смыслу Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П//СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866);

Установления федерального законодателя действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении в законодательстве субъектов Федерации (по смыслу Постановления от 9 июля 2002 г. N 12-П//СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909);

Признание за субъектами Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (Постановление от 15 декабря 2003 г. N 19-П//СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 2. Ст. 5101).

3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов - не предусмотрена. Это подтвердил Конституционный Суд. В Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О (СЗ РФ. 1999. N 52, Ст. 6460) он констатировал: "в ст. 76 Конституции не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся не к ведению Конституционного Суда РФ, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов".

Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам обеспечивается посредством принципа правоприменения, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону и другим нормативным правовым актам, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1).

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования; это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами (Постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. N 14-П//ВКС. 1994. N 4-5). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты (в ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) дополнительно названы, например, такие акты, как постановления законодательного органа (ч. 3 ст. 5), указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 22)). В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. N 15-П//СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241).

5. В ч. 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти.

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом Федерации, возложен на прокуратуру (ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 17 ноября 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472). Прокурор вправе опротестовывать данные правовые акты, противоречащие Конституции и федеральным законам, обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд, реализация указанного полномочия прокурором (обращение в суд) не должна приводить к подмене функций органов законодательной власти (Постановление от 11 апреля 2000 г. N 6-П//СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774).

В приведенном Постановлении Конституционный Суд, обосновывая право суда общей юрисдикции осуществлять проверки закона субъекта Федерации на предмет его соответствия федеральному закону, очертил границы такого нормоконтроля. В частности, было обращено внимание на то, что общие суды не могут аннулировать закон, а вправе лишь признать его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства.

ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19) в целях обеспечения законности предоставляет право Президенту требовать от законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации приведения принятых ими нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией и федеральными законами (наличие рассогласованности должно подтверждаться решением суда). В случае если требование Президента в установленные сроки не исполняется, законодательный орган может быть распущен, а полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации досрочно прекращены. Названные законоположения были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции РФ (Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П//СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497).

Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, их объединений, могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции).

6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом. Установлено: если возникают противоречия между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Такой подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комм. к ст. 73), находит поддержку в решениях Конституционного Суда (например, его Постановление от 3 июня 1993 г. N 13-П//ВКС. 1994. N 4-5).

Вместе с тем ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 3) установил порядок разрешения коллизий в подобных случаях. В частности, он определил: если орган государственной власти субъекта Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Контроль за актами, принятыми субъектом Федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится в компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, проверяющих их на предмет соответствия своей конституции (уставу) (ч. 1 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а также судов общей юрисдикции, осуществляющих в установленных пределах нормоконтроль с позиций федерального закона. Конституционный Суд не уполномочен проверять данные законы в порядке абстрактного нормоконтроля (п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции), но он вправе это делать, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (Определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 г. N 60-О//СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891).

Вверх

Россия является федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов – государствоподобных образований. В РФ предметы ведения и полномочия разграничены между федерацией и регионами. Ст. 71 КРФ регламентирует перечень предметов ведения, входящих в компетенцию РФ, к ним относятся:

· принятие и изменение КРФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство и территория РФ;

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

· федеральная государственная собственность и управление ею;

· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

· внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

· оборона и безопасность; оборонное производство и др.

Ст. 72 перечисляет перечень предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, среди них:

· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных НПА краев, областей КРФ и федеральным законам;

· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение и др.

По вопросам, не входящим в предметы ведения РФ и предметы совместного ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ.

По вопросам, находящимся в исключительной компетенции субъектов РФ, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных НПА. В случае противоречия между ФЗ и НПА субъекта, принятым по предметам исключительной компетенции субъекта, действует НПА субъекта РФ.

Если внесение проектов законов по предметам исключительной компетенции РФ в ГД не вызывает особых сложностей при осуществлении юридической экспертизы, то при разработке проектов законов и иных НПА субъекта по предметам совместного ведения и последующей их экспертизе нередко возникают сложности. Так, возможны конфликты между интересами центра и субъектов в следующих случаях:

1. субъект РФ разрабатывает проект НПА, прямо противоречащий федеральному законодательству;

2. субъект РФ разрабатывает проект закона, не противоречащий федеральному законодательству, но таким образом, что принятие его не позволит субъекту физически подчиняться обоим законам;

3. субъект РФ разрабатывает и принимает НПА, препятствующий исполнению или опосредующий прямое действие ФЗ.

В целях предотвращения данных конфликтов, КС РФ сформулировал следующую правовую позицию: субъект РФ вправе самостоятельно регулировать отношения по вопросам совместной компетенции до принятия ФЗ; при отсутствии ФЗ, субъект имеет право регулировать вопрос т/о в рамках совместного ведения, не вторгаясь в исключительную компетенцию РФ; в случае же наличия ФЗ, законодатель субъекта вправе принимать НПА на основе этого закона, но только в пределах предоставленной ему компетенции.

В целях разграничения предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, между ними могут заключаться договоры о совместном ведении, которые также подвергаются юридической экспертизе. Эксперт, анализируя такой договор, должен оценить: не нарушен ли принцип совместного ведения, не преувеличены ли полномочия центра, предоставлены ли субъекту реальные полномочия в регулировании отдельной сферы общественных отношений и т.д.

Заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры являются вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ОГВ субъектов РФ» регулирует порядок заключения этих договоров. Законом введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч.4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона ПРФ. После этого договор подписывается ПРФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в ГД для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.

Кроме того, указанный закон допускает заключение соглашений, которыми ФОИВ передают ОИВ субъекта РФ часть своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Соглашение подписывается руководителем ФОИВ и высшим дл субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Соглашение вступает в силу после его утверждения Правительством РФ.

3. Условия внесения проектов законов – представление необходимых документов, наличие заключения Правительства РФ как один из аспектов правовой экспертизы

Осуществляя внесение проектов законов в законодательный орган, необходимо предоставить определенный перечень документов, их приложение является обязательным условием для рассмотрения законопроекта. В ст. 105 Регламента ГД РФ закреплен следующий перечень документов (подобный перечень установлен в регламенте ЗС ЗК):

1. Пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого проекта закона. В ней указывается также в соответствии с какой статьей КРФ или в соответствии с каким ФКЗ, ФЗ подготовлен проект закона; цели принятия этого закона; пробел в законодательном регулировании каких общественных отношений должен заполнить этот законопроект; кратко раскрывается содержание основных положений проекта.

2. Текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект.

3. Перечень законов РФ и законов РСФСР, ФКЗ, ФЗ и иных НПА РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона.

4. Финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует материальных затрат).

5. Заключение Правительства РФ – по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 КРФ, а именно:

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты;

О выпуске государственных займов;

Об изменении финансовых обязательств государства;

Другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, например, проекты о безвозмездном финансировании расходов на различные цели, об установлении каких-либо льгот гражданам, предприятиям и организациям и др.

Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в ГД в срок до 1 месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Заключения Правительства на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатами Федерального Собрания ФЗ и законопроектах подписываются Председателем Правительства РФ или его заместителем и направляются в палаты Федерального Собрания.

Заключение Правительства РФ необходимо по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий ФЗ о соглашении о разделе продукции. Также по этим законопроектам предоставляется решение законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр.

Порядок подготовки заключений Правительства РФ регулируется Постановлением Правительства от 11.04.1994 г. № 310. Данное Постановление устанавливает срок в 14 дней для подготовки Правительством заключений на законопроект, направленный ГД РФ. Также в Постановлении указывается, что Правительство может давать поручения ФОИВ подготовить заключения. Срок для подготовки – 7 дней.

6. Другие документы, указанные в п.п. «е» – «о» ст. 105.

Задачей эксперта, проводящего правовую оценку законопроекта, является проверка соответствия прилагаемых документов требованиям закона:

Перечень документов должен быть полным, исчерпывающим;

Каждый из документов должен содержать строго определенные сведения;

Документ должен быть лаконичным, четким; в нем не должны присутствовать технические, редакционные, логические, лингвистические ошибки;

Концепция законопроекта, отраженная в пояснительной записки должна соответствовать КРФ, вышестоящим законам, иным НПА;

Финансово-экономическое обоснование не должно содержать размытые формулировки, нечеткие данные, которые могут способствовать распространению коррупции.