В демократическом государстве, чтобы управлять общественными отношениями и процессами, направлять и регулировать их, необходимо иметь на то правовые основания. Более того, управление в таком государстве осуществляется в тех пределах, которые установлены для него законом. Следовательно, формы, методы и способы, используемые в сфере государственного и муниципального управления, должны опираться на предусмотренные законом правовые нормы, установки и ограничения. При этом очень важно, чтобы сфера государственного и муниципального управления регулировалась законами и подзаконными актами, принятыми демократическим путем.

Правда, иногда приходится слышать, что право государства избирать любые желаемые им способы воздействия на общественные отношения не нуждается в юридическом подкреплении, гак как само государство конструирует и конституирует законы, устанавливающие правовые рамки, формы, виды, инструменты управления. Исходя из того, что государство по своей природе есть аппарат принуждения и даже насилия, обладающий в пределах страны высшей силовой мощью, некоторые утверждают, что государство управляет, опираясь на право сильного, которому никто не способен противостоять. Однако подобные суждения, несмотря на их распространенность, нельзя признать обоснованными, тем более, если они произносятся в стране, стремящейся к демократической модели государственного управления.

Многие не без оснований считают, что государством должны править законы, и государственная жизнь должна складываться в соответствии с этими законами, а не сообразно «понятиям» отдельных лиц, вне зависимости от того, какое положение они занимают. Так, Платон утверждал: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги».

В то же время сами законы, управляющие государством, не идеальны, и их слепое исполнение не ведет к успеху. Как известно, в 1990-е гг. в России было установлено и широко реализовано право частной собственности на землю. Что российское общество получило от реализации этого права? Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах РФ сохраняется тенденция ухудшения состояния земель. В частности, интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из сельскохозяйственного оборота.

Кроме того, законы, правовые нормы не всеобъемлющи, вне охватываемого ими поля всегда остается масса повседневных общественных вопросов, требующих своего решения, принимаемого конкретными людьми при отсутствии, неполноте или несовершенстве законов. Да и сами законы трактуются людьми, способными направлять это толкование в желаемое русло, откуда и родилось выражение: «Закон что дышло, куда повернул - туда и вышло».

Но из сказанного вовсе не следует, что право в его законодательно-нормативном воплощении не играет существенной роли в государственном управлении общественными отношениями и процессами. Эта роль велика, однако ее не следует абсолютизировать и идеализировать. Так, по оценке директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академика РАН Т. Я. Хабриевой, «состояние правового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г.» .

Для современной правовой жизни России все еще типично неисполнение закона и неприменение при этом ответственности. В частности, об этом свидетельствует уровень исполнения решений Президента России. Ученые Института прикладной математики имени М. В. Келдыша РАН констатируют, что в настоящее время выполняется не более 5% решений, принимаемых Президентом России. А по данным американских специалистов, эта цифра не превышает 2%К

Естественно, что в условиях типичного неисполнения закона трудно говорить об управляемости общественными процессами, о прогрессе в развитии общества и государства. По большому счету речь в данном случае идет лишь о минимальном (номинальном) государственном управлении, доминировании стихии в общественных и государственных делах.

Анализируя кризисные явления в отечественном государстве, некоторые авторы считают, что «кризис в России продолжается уже четверть века. Причем это не кризис в общепринятом понимании, а кризис системы управления - потеряна управляемость экономикой, выбрана несовершенная модель развития страны. Государство самоустранилось от управления, что не могло не привести к активизации стихийных процессов - критического уровня достигли коррупция, воровство, принявшее весьма своеобразные формы, массовый отток капитала из страны, банковский беспредел» .

Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых им институтов - государственной власти, государственного аппарата, законодательства - невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях государственное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем. Только на его основе и с его помощью возможно совершенствование общественных отношений и процессов.

Для понимания проблематики правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления важное значение имеет уяснение сути государственного управления, его места и роли в создании условий для гармоничного функционирования общественных отношений и всестороннего развития личности. В связи с этим автор разделяет следующую точку зрения: «Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводателыюй деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов, должностных лиц и всего корпуса государственных служащих» 1 .

Понятие «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется в научной и учебной литературе в разных значениях. Ряд специалистов обращают внимание на то, что с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. последовало изъятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В результате органы государственного управления стали именоваться органами исполнительной власти .

В современной отечественной юридической науке борются две основные точки зрения на то, что такое государственное управление. Одни авторы рассматривают государственное управление как целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализацию государственной власти во всех ее формах и методах. В рамках данного подхода Г. В. Атаманчук рассматривает государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу . При этом определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

По мнению сторонников данного подхода, разные органы государственного управления выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, президент, правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни органы государственного управления имеют собственные властные, ключевые полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи - установление общих правил для управления и контроля, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы государственного управления и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие).

Некоторые органы государственного управления и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет в России, состоящий из высших должностных лиц субъектов РФ). Есть специальные органы государственного управления, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата РФ). Органы государственного управления подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления.

Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, в частности при принятии согласованного решения.

Иногда некоторые функции органов государственного управления передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Кроме того, в настоящее время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Так, Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства - члены Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Республики Беларусь и России, что предусмотрено Договором между ними от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства». Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Иной точки зрения на государственное управление придерживается А. И. Радченко. На его взгляд, под государственным управлением следует понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти .

Государственное управление тесно связано с муниципальным управлением. Это элементы государства, которые взаимосвязаны между собой и обеспечивают целостность и прогресс общества. Указанная взаимосвязь проявляется прежде всего в том, что главным субъектом и государственного и муниципального управления является народ. Кроме того, граждане проживают на территории муниципального образования. Поэтому как центральная, так и региональная государственная власть могут эффективно воздействовать на общественные отношения и процессы, только заручившись поддержкой органов местного самоуправления. И наоборот, органы муниципального управления не в состоянии эффективно решать вопросы местного значения, закрепленные в качестве предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», без активной поддержки органов государственной власти.

Многие отечественные специалисты подчеркивают, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления являются подсистемами единой системы публичной власти, единственным источником которой является народ. Так, Н. И. Глазунова отмечает, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» 1 .

Как указывает М. В. Баглай, «местное самоуправление, хотя... и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе является частью государственной власти» .

На взгляд Г. В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой «низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей» .

По мнению А. А. Безуглова и С. А. Солдатова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осуществляющими, нет принципиального отличия. Они едины по своей правовой природе» .

Взаимосвязь государственного и муниципального управления осуществляется в том числе через взаимодействие государственной гражданской и муниципальной службы. Согласно ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством:

• 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
• 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;
• 3) единства требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих;
• 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
• 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Отрыв муниципального управления от государственного или их противопоставление могут привести к подрыву единства властных отношений на территории государства.

В то же время, подчеркивая взаимосвязь государственного и муниципального управления, надо видеть, что они имеют различие в компетенции, объектах и ресурсах управления. Причем некоторые специалисты не без оснований подчеркивают, что «муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это не характерно» .

Многочисленные исследования экономической основы местного самоуправления показывают, что оно существует в основном за счет трансфертов от государства. Доходы от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не превышают в среднем 5% общего объема местных бюджетов. Основная причина убогости местных бюджетов - общая централизация власти, концентрация публичных доходов на федеральном уровне. Очевидно, что в данных условиях местные власти теряют всякую самостоятельность, провозглашенную Конституцией РФ.

Государственное управление с юридической точки зрения - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении сферы государственного и муниципального управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно.

Следует различать понятия «правовые основы государственного и муниципального управления», «правовое обеспечение государственного и муниципального управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования».

Правовые основы государственного и муниципального управления - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования сферы государственного и муниципального управления. Они закреплены в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых действуют органы государственного и муниципального управления. Речь идет о Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований.

При этом в настоящем учебнике право понимается в широком смысле. Это «не просто совокупность национальных законов, обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях» 1 .

В. С. Соловьев отмечал, что «сущность права состоит в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага» . Речь идет именно о равновесии. Ибо если, например, верх берет личная свобода, то право служит не столько ресурсом обеспечения государственного и муниципального управления, сколько ресурсом деградации государства, противоречий и конфликтов в нем. Однако на этот аспект правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления внимание почти не обращается. Данная проблематика ждет своих внимательных и глубоких исследователей.

Термин «правовое обеспечение», как правило, специально не раскрывается в юридических словарях и учебных изданиях и зачастую представляется синонимом термина «правовое регулирование» - формы регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Подобный подход используется и в настоящем учебнике.

На взгляд авторов учебно-методического комплекса «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» под общей редакцией профессора И. Н. Барцица, правовое обеспечение государственного и муниципального управления - это предоставление достаточных материально-правовых и процессуальных средств для принятия и исполнения нормативных актов, определяющих правовой статус, порядок формирования и деятельности, компетенцию и ответственность органов государственного и муниципального управления общественными процессами .

В то же время правовое обеспечение государственного и муниципального управления можно рассматривать как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, лежащих в основе формирования и функционирования системы государственного и муниципального управления; разработку, издание и применение нормативных правовых актов, регламентирующих процесс государственного и муниципального управления.

Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой термин «обеспечение» в его юридическом значении «понимается как совокупность принимаемых мер и используемых средств, создание условий, способствующих предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок» 1 .

Некоторые авторы рассматривают правовое обеспечение в широком смысле слова. На их взгляд, «правовое обеспечение, во-первых, не сводится к принятию или изменению законов или иных правовых актов; во-вторых, требуют раскрытия и другие элементы правового обеспечения - функции органов, процедуры принятия решений, правовой мониторинг, способы оценки эффективности управления и реализации правовых актов; в-третьих, необходима точная “временная привязка” правовых элементов к реальным изменениям...» .

В настоящем издании вопросы правового обеспечения излагаются с точки зрения системного подхода. В связи с этим система правового обеспечения рассматривается в качестве одного из базовых инструментов процесса государственного и муниципального управления.

Система правового обеспечения государственного и муниципального управления - это использование юридических знаний, правовых методов и средств в процессе государственного и муниципального управления с целью обеспечения его эффективности и результативности. Одной из целей системы правового обеспечения государственного и муниципального управления является легализация всех инструментов государственного и муниципального управления. Под легализацией в данном случае понимается придание юридической силы документам, действиям, процедурам, создаваемым и осуществляемым в процессе государственного и муниципального управления.

Правовые средства обеспечения государственного и муниципального управления - это своеобразные юридические инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочение сферы государственного и муниципального управления, рационализируется деятельность государственных и муниципальных органов. В качестве правовых средств обеспечения государственного и муниципального управления выступают нормы права, правовые акты, стандарты, процедуры, права и юридические обязанности, юридическая ответственность, правовые ограничения, правовые стимулы, правовые поощрения и т.д.

В частности, нормы конституционного и административного права регламентируют организацию и функционирование государственного и муниципального механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного и муниципального управления.

Основными чертами системного подхода к правовому обеспечению государственного и муниципального управления являются:

• 1) целостность - всесторонний анализ юридических аспектов государственного и муниципального управления, осуществления процедур правового обеспечения всех стадий процесса государственного и муниципального управления.
• 2) синтез юридических знаний и методов государственного и муниципального управления;
• 3) плановость - процедуры правового обеспечения носят плановый характер и направлены в первую очередь па предотвращение негативных событий в сфере государственного и муниципального управления;
• 4) технологичность - процедуры правового обеспечения государственного и муниципального управления могут быть стандартизированы.

К процедурам правового обеспечения государственного и муниципального управления относятся:

• 1) правовой анализ. Данная процедура часто используется юридической службой государственного или муниципального органа. Заключение, подготовленное ею по результатам правового анализа, может вызвать самые различные управленческие решения;
• 2) юридическое прогнозирование - научное предвидение тенденций развития правовых регуляторов сферы государственного и муниципального развития, возможных вариантов правовых решений и действий. Ю. А. Тихомиров считает, что «прогностическая функция в сфере права должна непременно закладываться в законах и положениях о государственных и негосударственных структурах» ;
• 3) разработка, утверждение и опубликование нормативных правовых актов;
• 4) правовая экспертиза;
• 5) правовой мониторинг;
• 6) применение санкций и стимулов;
• 7) внесение изменений в нормативные правовые акты;
• 8) правовой аудит.

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления - базовый ресурс государства. В широком смысле это:

• 1) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения;
• 2) оказание соответствующих юридических услуг тому или иному субъекту правоотношений;
• 3) научное и кадровое обеспечение юридической работы органов государственного и муниципального управления по определенному направлению деятельности.

В данном контексте можно утверждать, что понятие «правовое обеспечение» шире понятия «правовое регулирование».

Следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что «правовое оформление государственного управления (как и местного самоуправления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей, связанных:

• 1) с максимальным удовлетворением потребности населения в укреплении законности и правового порядка, а в итоге - безопасности (в стране, регионе, городе);
• 2) созданием условий устойчивого развития таких социальных институтов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, так как всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);
• 3) обеспечением населения жизненно важными материальными ресурсами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);
• 4) постоянным совершенствованием общества, усложнением социальных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);
• 5) утверждением диалектически взаимодействующих личностных (статья 2 Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности» 1 .

Правда, реализация указанных выше ценностей в современном российском государстве нередко затруднена. Например, Федеральная служба государственной статистики (далее - Росстат) опросила почти 2000 человек в 30 регионах России: «Что вам мешает родить детей?» Ответы заставляют задуматься и действовать: 85% назвали материальные трудности, 83% - неуверенность в завтрашнем дне, 65% - жилищные трудности .

Мордовцев А. Ю. и Козлова Н. Н. отмечают, что «пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с “коммунистическим диктатом”, “телефонным правом” и коррупцией, захватом государственной собственности партийными структурами и выступающие за утверждение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и фактическое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства “безденежной” массы “носителей государственной власти”» .

В настоящем учебнике сфера правового регулирования государственного и муниципального управления определяется не только границами практического осуществления государственной и муниципальной власти, т.е. собственно субъектов этой деятельности по достижению их целей, реализации задач и функций, но речь идет и обо всех иных проявлениях государственной и муниципальной деятельности по воздействию на общественные отношения и процессы.

Согласно концепции С. С. Алексеева, правовое регулирование - это «осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), результативное, нормативно организованное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» 1 .

Ю. А. Тихомиров рассматривает правовое регулирование как «единство трех взаимосвязанных компонентов: правотворчество, правореализация и применение юридической ответственности» .

По мнению М. Ю. Осипова, «правовое регулирование образует определенную систему, поскольку оно включает в себя элементы, относящиеся к разным универсумам, которые в своей совокупности продуцируют свойства, не присущие каждому из этих элементов в отдельности.

Так, например, система правового регулирования продуцирует такие свойства, как: способность упорядочить общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования, гарантировать свободу субъектов права, скоординировать их интересы, интегрировать различные социальные группы в общество в целом, обеспечить стабильное развитие общества, стимулировать социально-позитивную деятельность субъектов права и т.д.» .

• 1) на создании правовых механизмов разработки и реализации государственной и муниципальной политики;
• 2) установлении правовых основ деятельности органов государственного и муниципального управления в основных сферах общественной жизни;
• 3) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного и муниципального управления;
• 4) государственном и муниципальном контроле и надзоре за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На взгляд Д. А. Ловцова, концепция правового регулирования как процесса включает, по крайней мере, пять следующих методологических компонентов:

• 1) миропонимание;
• 2) правопонимание;
• 3) правотворчество;
• 4) правоприменение;
• 5) правореализация .

Представляется, что в контексте миропонимания правовое регулирование государственного и муниципального управления в современных условиях должно осуществляться с учетом ряда новых тенденций в международном сообществе 1 . Во-первых, постепенно обозначается все более настойчивая тенденция к демонтажу понятия «национальное государство» (в большинстве стран четкая линия к защите национальных интересов либо подменяется коллективными союзническими приоритетами, либо реализуется ситуативная линия к защите неких эфемерных много- или полинациональных интересов).

Во-вторых, понятие «государственный экономический суверенитет» практически больше не существует (или существует в довольно ограниченном количестве стран-систем). На смену ему приходят понятия «сфера государственно-корпоративных интересов», «концессионный суверенитет», «суверенитет автономных групп» и т.д.

В-третьих, меняются принципы управления. Из иерархических, жестко регламентированных и довольно отчетливых они преобразуются в сетевые, гибкие, мобильные и малопонятные. Со всей очевидностью это проявляется в практике принятия политико-экономических решений в пользу тех или иных групп.

В-четвертых, резко меняются полюса власти. Если еще каких-нибудь 20-30 лет назад можно было с легкостью идентифицировать конкретный центр принятия ключевых решений, то сегодня этот центр завуалирован настолько, что даже ведущие аналитики не могут распознать причину возникновения, характер и последствия реализации решений.

Конечно, можно склоняться к мысли, что эти тенденции есть закономерный результат глобального развития, следствие унификации управленческих практик и ответ на ключевые вызовы сегодняшнего дня. Но критический анализ таких тенденций приводит к совершенно иным выводам. Истоки их следует искать в иной плоскости - плоскости классовых интересов основных системообразующих субъектов или агентов системы.

Еще в 1975 г. вышел доклад «Кризис демократии», написанный по заказу Трехсторонней комиссии С. Хантингтоном, М. Крозье и Д. Вата- нуки. В докладе было зафиксировано наличие угроз для доминирующего положения правящего слоя - прежде всего то, что против него начинают работать демократия и государство всеобщего социального обеспечения, оформившееся в последний период. В докладе утверждалось, что развитие демократии на Западе ведет к уменьшению власти правительств, что различные группы, пользуясь демократией, начали борьбу за такие права и привилегии, на которые ранее никогда не претендовали, и что эти «эксцессы демократии» являются вызовом существующей системе правления. Отсюда следовал вывод: необходимо способствовать невовлеченности масс в политику, развитию определенной апатии, умерить демократию, исходя из того, что она лишь способ организации власти, причем вовсе не универсальный .

Представляется, что практика правового обеспечения государственного и муниципального управления в постсоветский период нередко находилась и продолжает находиться в лоне вышеуказанных рекомендаций по ослаблению демократии. Поэтому сегодня мы стоим перед необходимостью ускоренной и рациональной реформы системы государственного и муниципального управления. И осуществить эту реформу без правового обеспечения невозможно.

Под механизмом правового регулирования государственного управления понимается комплекс взаимосогласованных конституционно-правовых средств воздействия субъектов государства на экономическую, политическую, управленческую, социальную, правовую и духовную сферы общества, гарантирующих условия реализации прав и свобод всех граждан или, по крайней мере, их большинства.

В структуру механизма правового регулирования государственного и муниципального управления входят юридические нормы, правовая идеология, правовые принципы, юридические гарантии, процедуры, методы, способы и типы правового воздействия на общественные отношения и процессы.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления представляет собой многоаспектное явление. Во-первых, он включает в себя «позитивные» проявления в виде дозволения, поощрения, стимулирования социально полезных тенденций развития государства и муниципальных образований. Во-вторых, в данном механизме используются «негативные» формы правового воздействия на процессы обновления государственности в виде предупредительных, пресекательных и запретительных мер. В-третьих, этот механизм призван создавать условия для поиска новых моделей государственного и муниципального развития, зарождения новой идеологии государственного и муниципального управления.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления можно рассматривать и как систему. Речь идет о нормативно-правовой, организационной, кадровой и идеологической деятельности субъектов государственно-правовой жизни (народ, органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, политические партии) по воздействию на процесс государственного и муниципального управления. Во-первых, в эту систему входит концепция развития (реформирования) государства как совокупность теоретических положений, идей и принципов, регулирующих процесс создания того или иного типа государства (социалистического, либерального, демократического и т.п.). Во-вторых, системообразующим элементом этого механизма являются конституционные нормы, регулирующие основные сферы общественных отношений. В-третьих, к элементам механизма правового регулирования государственного и муниципального управления следует отнести систему органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, воздействующих на общественные отношения и процессы. В-четвертых, к элементам правового механизма регулирования государственного и муниципального управления относятся технологические правовые процедуры. Речь идет прежде всего о формах и методах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия с народом.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения. Основные компоненты правовых норм, регулирующих сферу государственного и муниципального управления, можно сгруппировать в несколько блоков.

• 1) комплекс федеральных законов, касающихся государственного и муниципального управления в целом;
• 2) правовые акты субъектов РФ, выражающие нормы правообеспечения государственного и муниципального управления;
• 3) подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами государственного и муниципального управления;
• 4) нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов сферы государственного и муниципального управления;
• 5) правовые акты, обеспечивающие защиту нрав граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Что касается цели механизма правового регулирования государственного и муниципального управления, то она, на наш взгляд, состоит в том, чтобы с помощью правовых норм установить, укреплять и развивать те общественные отношения, которые содействуют стандартам высокого уровня и качества жизни народа, позволяют отечественному государству занимать достойное место в мировом сообществе.

Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, для формирования правового государства требуется «создание структур и процедур (технологий), способных удовлетворительно обеспечивать решение, по крайней мере, таких проблем:

• 1) выявление, систематизация и определение по приоритетам общих для всех в государстве потребностей, интересов и целей, требующих законодательного установления правил их реализации;
• 2) выражение и представление по поводу потребностей, интересов и целей всеобщей воли, которая корреспондировала первым, схватывала бы именно их, а не только то, что кажется таковым законодателям или другим властям предержащим, придавала законодательным установлениям авторитет и общественную поддержку;
• 3) создание стимулирующих условий и санкций единообразного и обязательного исполнения правил (норм) поведения всеми участниками государственного регулирования видов общественной деятельности;
• 4) поддержание посредством законности и правопорядка необходимого всем гражданам уровня свободы и безопасности, благополучия и спокойствия, возможностей их самоосуществления» 1 .

Все элементы механизма правового регулирования сферы государственного и муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. Только в комплексе, в единстве названных элементов может эффективно работать правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Как показывает практика государственного и муниципального управления, правовое регулирование общественных отношений и процессов протекает непросто. Институтам гражданского общества нередко приходится противодействовать попыткам «замены демократического регулирования социальных процессов пресловутым административным ресурсом» .

В настоящем издании разделяется точка зрения Г. В. Атаманчука, утверждающего, что правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов .

Правовое регулирование начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного нормативного правового акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействия людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо высокого начальства, а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.

Социологический аспект ставит также вопрос о содержании самих законов и иных нормативных актов, о том, чтобы нормы материального и процессуального права соответствовали правам и свободам человека и гражданина на уровне мировых стандартов, требованиям гуманизма и справедливости в общественных отношениях. Опыт многих стран показывает, что если правовая система государства создается преимущественно в интересах правящего класса, то такая правовая система не может быть эффективной и периодически обрекает государство на кризис, а иногда и на гибель.

«Сердцевину» правового регулирования государственного и муниципального управления составляет нормативный аспект - разработка и юридическое (в актах органов государственной власти и местного самоуправления) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке.

Практический аспект правового регулирования государственного и муниципального управления связан с реальным воздействием норм права на государственную и муниципальную жизнь. Дело в том, что не все нормы права и не всеми субъектами правоотношений воспринимаются позитивно, с желанием их исполнять. Поэтому для реализации норм права требуются соответствующие организационно-государственные структуры.

Структурирование правового регулирования государственного и муниципального управления осуществляется по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются отношения:

• 1) между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами;
• 2) по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;
• 3) между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и конкретно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например гражданского, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Что касается конституционного права, то оно закрепляет базовые принципы формирования и деятельности органов государственного и муниципального управления, правового регулирования основных сфер общественной жизни. Речь идет об основах общественного и государственного строя, конституционном устройстве государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенции высших органов государственной власти и порядке их формирования, принципах построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуре, полномочиях и организационных формах их деятельности.

Административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, возникающие в процессе организационно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры и порядок реализации административной ответственности и т.д.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регламентирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регламентирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну, и др.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, выделением и использованием земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплей-продажей земельных участков, отношениями землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно наказуемых деяний - преступлений, в частности коррупционных, взяточничества, предательства государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. В международных правовых документах устанавливаются стандарты поведения для стран, ратифицировавших данные документы. Международные стандарты - это нормы, которые обычно считаются правильными с принципиальной и практической точек зрения, исходя из общепризнанных достижений современной мысли.

Особое место в международных стандартах занимают стандарты прав человека. Международные стандарты прав человека - это нормы современного международного права, предусматривающие такие общедемократические требования и обязанности государств, которые они должны с учетом особенностей своего общественного строя, национального развития и т.п. воплотить и конкретизировать в своих системах.

Универсальные международно-правовые стандарты защиты прав человека отражены в ряде важнейших международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и других международных правовых актах.

В рамках ООН установлены критерии и процедуры, которыми необходимо руководствоваться в процессе нормотворчества в области международно-правовой защиты человека. Примером тому служит резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 04.12.1986 № 41/120 «Установление международных стандартов в области прав человека». Резолюция сформировала следующие требования к их разработке. Они должны:

• 1) согласовываться с соответствующим сводом международно-правовых норм в области прав человека;
• 2) носить фундаментальный характер и основываться на присущих человеческой личности достоинстве и ценности;
• 3) быть достаточно четкими, чтобы служить источником поддающихся определению и осуществимых прав и обязанностей; предусматривать, где это уместно, реалистические и эффективные механизмы реализации, включая систему представления докладов;
• 4) пользоваться широкой международной поддержкой.

Приведенный перечень отраслей нрава свидетельствует о том, что

но характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено:

• 1) на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
• 2) разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
• 3) правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким:
  • - установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления;
  • - закреплением полномочий каждого органа власти;
  • - определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;
• 4) установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
• 5) формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;
• 6) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

При этом «следует принять во внимание, что правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все и вся, даже в гой сфере отношений, которая опосредствуется государственным руководством. В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать» .

Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления необходимо рассматривать не как вещь в себе, а во взаимосвязи с динамикой социально-экономического развития страны, результативностью и эффективностью государственного и муниципального управления. Данный научный подход активно используется в настоящем учебнике.

Кац И. О первоочередных антикризисных мерах // Экономист. 2015. № 5. С. 14. Правовое обеспечение промышленности: науч.-практ. пособие / О. А. Акопян,В. А. Витушкин, Н. И. Карпова [и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010. С. 5. Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 145. Международная организация, созданная в 1973 г., официальная цель которой - обсуждение и поиск решений мировых проблем. Состоит из представителей Северной Америки,Западной Европы и Азии (Япония, Южная Корея). См.: The Trilateral Commission. URL:http://trilateral.org. - Примем, ред. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 25.

Похожие презентации:

Государственное муниципальное управление, как объект правового регулирования. (Тема 1)

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ

А. В. СИГАРЕВ

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курс лекций

для студентов всех форм обучения

по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

степень: магистр

программа: Управление государственными и муниципальными финансами; государственное и муниципальное управление в субъекте РФ

Новосибирск, 2016

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СИУ-филиала РАНХиГС

Рецензенты:

Осипов А.Г. - заведующий кафедрой правовых и социальных наук Сибирского университета геосистем и технологий, доктор исторических наук, профессор;

Маркеев А.И. - профессор кафедры конституционного и муниципального права СИУ - филиала РАНХиГС, к.ю.н, доцент.

Сигарев, А. В. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: курс лекций. / А.В.Сигарев; СИУ-филиал РАНХиГС. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2016.

В курсе лекций рассматриваются основные вопросы правового регулирования государственного и муниципального управления: понятие государственной власти и государственного управления, принципы правового регулирования государственного и муниципального управления, система источников правового регулирования государственного и муниципального управления. Подробно рассматривается правовое регулирование деятельности Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, судебной власти, органов Прокуратуры РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предназначен для студентов магистратуры всех форм обучения по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».

ПРЕДИСЛОВИЕ.. 6

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ.. 8

РАЗДЕЛ I. 11

Введение в правовое обеспечение государственного и муниципального управления 11

ГЛАВА 1. Предмет, принципы, система и источники правового обеспечения управленческой деятельности. 11

1.1. К вопросу о понятии государственного управления 11

1.2. Государственное и муниципальное управление как предмет правового регулирования 14

1.3. Система источников правового регулирования государственного и муниципального управления. 20

1.4. Принципы правового регулирования государственного и муниципального управления 31

ГЛАВА 2. Основы правового регулирования деятельности государственных органов 45

2.1. Понятие и признаки государственной власти. 45

2.2. Понятие и признаки государственного органа. 47

2.3. Правовой статус государственного органа. 50

2.4. Система государственных органов в России. 53

ГЛАВА 3. Понятие, принципы, система и формы местного самоуправления в РФ 61

3.1. Понятие и политико-правовая природа местного самоуправления 61

3.2. Источники муниципального права. 67

3.3. Правовые основы муниципальной демократии. 75

3.4. Правовой статус органов местного самоуправления 89

ГЛАВА 4. Понятие, принципы и виды государственной службы в РФ. Муниципальная служба в РФ.. 101

4.1. Понятие и признаки государственной службы.. 101

4.2. Служебное право: понятие, источники, система. 105

4.3. Правовое регулирование государственной гражданской службы 109

4.4. Правовое регулирование муниципальной службы.. 112

РАЗДЕЛ II. 122

Основные институты государства и права в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. 122

Глава 5. Президент РФ и главы субъектов РФ в системе государственного управления 122

5.1. Правовой статус Президента РФ как главы государства 122

5.2. Порядок избрания Президента РФ.. 124

5.3. Полномочия Президента РФ, его взаимоотношения с иными органами государственной власти. 128

5.4. Прекращение полномочий Президента РФ.. 137

5.5. Правовой статус глав субъектов РФ.. 142

Глава 6. Законодательная власть в системе управления государством. 150

6.1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации 150

6.2. Правовой статус Государственной Думы.. 153

6.3. Правовой статус Совета Федерации. 157

6.4. Основы федерального законодательного процесса. 159

6.5. Законодательные органы субъектов Российской Федерации 163

ГЛАВА 7. Исполнительная власть в системе управления государством 168

7.1. Понятие и виды органов исполнительной власти. 168

7.2.. Правовое положение Правительства РФ в системе исполнительной власти 171

7.3. Федеральные органы исполнительной власти. 174

7.4. Органы исполнительной власти субъектов РФ.. 180

ГЛАВА 8. Суд и прокуратура в системе управления государством 186

8.1. Судебная власть и правосудие. 186

8.2. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции. Судебный департамент при Верховном Суде РФ.. 189

8.3. Арбитражные суды.. 193

8.4. Конституционный Суд РФ.. 194

8.5. Правовой статус судей. 199

8.6. Прокуратура. 201

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данный курс лекций представляет собой попытку в достаточно краткой форме раскрыть очень обширную тему правового обеспечения государственного и муниципального управления. Причем государственное управление в данном случае понимается в самом широком смысле - как деятельность всех органов и звеньев в системе публичной власти.

Государственное и муниципальное управление в России осуществляется целой системой органов, разделенных на ветви и уровни. Порядок формирования и деятельности каждого органа, его компетенция регулируется отдельным нормативным правовым актом, а нередко и несколькими такими актами. В этой связи данный курс лекций очень насыщен правовым материалом, он базируется на изучении нескольких десятков законов и подзаконных актов.

Более того, в представленном издании широко используются акты Конституционного Суда РФ, поскольку без них невозможно полное раскрытие темы. В актах Конституционного Суда РФ дается толкование многих конституционных принципов и норм, дается ответ на многочисленные спорные вопросы правотворчества и правоприменения.

С учетом того, что данный курс лекций адресован магистрантам и предполагает углубленное изучение материала, в издании затрагиваются различные проблемные вопросы. По ним автор высказывает свою точку зрения, но не навязывает ее, а предлагает читателям подумать и сформулировать свое мнение.

Данное учебное пособие не никоим образом не претендует на исчерпывающее изложение всего теоретического и юридического материала по теме, это было бы невозможно даже в рамках целой монографии. Как известно, чем шире предмет исследования, тем более поверхностно его изучение. Это пособие является скорее отправной точкой для дальнейшего изучения проблематики государственного и муниципального управления, своего рода «дорожной картой», на которой обозначены основные ориентиры.

В тексте курса лекций читатель встретит многочисленные отсылки к нормативным правовым актам. Это сделано специально для того, чтобы ориентировать обучающихся на изучение первоисточников. Для более полного и качественного изучения дисциплины необходимо обращаться непосредственно к изучению соответствующих правовых актов. Кроме того, после каждой главы содержится список основной и дополнительной литературы, к этим источникам тоже следует обращаться для более полного изучения темы.

Нужно учесть, что законодательство нашей страны постоянно меняется. Принимаются новые нормативные акты вместо ранее действовавших, вносятся многочисленные поправки. Данное пособие написано с учетом законодательства по состоянию на 1 мая 2016 года. С учетом возможных дальнейших изменений, читателю рекомендуется самостоятельно использовать компьютерные правовые базы «Гарант», «Консультант», «Кодекс», в которых нормативные правовые акты представлены в актуальной редакции.

При работе с данным курсом лекций рекомендуем придерживаться определенной последовательности действий. Прежде всего, нужно ознакомиться с изложенным в соответствующей главе лекционным материалом. Затем, для углубления знаний, следует изучить дополнительно рекомендованную литературу и нормативные правовые акты. После изучения каждой темы необходимо ответить на контрольные вопросы. Если при ответе на них возникли затруднения, следует вернуться к соответствующему разделу темы и более внимательно его изучить.

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ

Цель дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» состоит в формировании компетенций конструктивного взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества, другими организациями, способности и готовности к диалогу на основе ценностей гражданского демократического общества, владения технологиями управления персоналом и кадрового аудита, умения вырабатывать решения, учитывающие правовую и нормативную базу.

Для этого решаются следующие задачи:

Изучение государственного и муниципального управления как правового феномена, своеобразия форм организации власти народа, содержания государственных и муниципальных правовых отношений;

Представление важнейших принципов, сущности, содержания и форм основ правового обеспечения административной деятельности (менеджмента) в Российской Федерации;

Раскрытие сущности и своеобразия местного самоуправления как формы организации власти народа, соотношения власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти;

Развитие студентами навыков толкования и применения законодательства в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц;

Приобретение навыков применения судебной, административной и хозяйственной практики в области менеджмента, принятия на их основе правовых решений и совершения иных юридических действий в точном соответствии с законом, а также установления фактов правонарушений, определения меры ответственности, наказания виновных и восстановления нарушенных прав.

Дисциплина «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» относится к базовой части профессионального цикла (М2.Б), предназначенной для магистрантов, обучающихся по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».

Изучение данной учебной дисциплины осуществляется после изучения «Правоведения» («Право») и призвана закрепить у студентов уже полученные навыки логического мышления, умения выявлять закономерности и особенности государственно-правового и экономико-правового процесса, государственного воздействия на экономику, правовое обеспечение управленческой деятельности и процессов администрирования, причинно-следственные связи, закладывает основы мировоззрения, формирует профессиональное правосознание и гражданскую позицию.

«Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» также логически связано с другой дисциплиной - «Правовые основы Российского государства», изученной на первой ступени высшего профессионального образования по различным направлениям бакалавриата, и в процессе изучения которой формировались основные общекультурные компетенции, направленные на овладение культурой мышления, способностью к анализу и синтезу.

Входные знания являются базой для дальнейшего углубленного изучения права, понимания закономерностей и причинно-следственных связей, выработки умения анализировать факты и прогнозировать последующее развитие отечественного законодательства. Необходимость и значимость изучения данной учебной дисциплины обусловлена как теоретическими, так и практическими факторами. Для решения тех сложных и масштабных задач, которые стоят в настоящее время, и буду стоять в течение всего обозримого будущего перед отечественными управленцами, требуются не только глубокие знания и умение профессионально работать на основе позитивного права, но и способность ориентироваться в многообразии институтов публичной власти в современном мире, с реализацией деятельности которых руководители неизбежно вступают в различного рода взаимосвязи.

Изучение правового обеспечения государственного и муниципального управления помогает глубже познать свою национальную правовую систему, способствует не только расширению общего кругозора выпускника соответствующего профиля магистратуры, но и выработке критического подхода к различным явлениям правовой жизни, умение видеть тенденции правового развития в рамках не только собственной правовой системы РФ, но и основных правовых систем современности.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http :// www . allbest . ru /

Причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

Государственное управление - целенаправленная деятельность органов власти и должностных лиц в реализации выбранного политического курса. Управление такого типа обеспечивается путем выработки и утверждения законных актов.

Целью муниципального управления является эффективное использование и развитие инфраструктуры, направленной на повышение благосостояния людей проживающих на территории муниципального образования.

Правовое обеспечение является совокупностью правовых норм, определяющих создание, статус и функциональность. В состав правового обеспечения входят законы, постановления, приказы и т.д. источниками правового обеспечения государственного и муниципального управления являются: Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Указы Президента, Постановления правительства, законодательство субъектов РФ.

· Конституция (от лат. constitutio устройство, установление, сложение) - нормативный правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и взаимоотношений государства и человека. Конституция РФ - базовый закон государства - принята путем всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 года. В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно поэтому Конституции принимаются народом или от имени народа. Особенность субъекта, принимающего Конституцию, обусловливает важнейшую черту ее понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает основы государственного и общественного строя, механизм осуществления государственной власти. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие, издаваемые государственными органами акты. Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от других правовых актов и такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность, реальность, верховенство.

· Федеральный конституционный закон РФ - разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, предусмотренным Конституцией. Порядок принятия федеральных конституционных законов установлен Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания. В соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным законом федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.. Федеральный закон федеральный законодательный акт РФ, принимаемый в соответствии с Конституцией РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок принятия федеральных законов определяется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального собрания. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации также большинством голосов от общего числа его членов. В случае, если Совет Федерации отклоняет закон, Государственная Дума может повторно принять его двумя третями голосов. После одобрения Советом Федерации или после преодоления Государственной Думой отрицательной позиции Совета Федерации закон поступает на подпись Президенту России. Если Президент подписывает закон, он считается окончательно принятым, подлежит официальному опубликованию (Сборник Законодательства РФ, «Российская газета», дополнительно «Парламентская газета») и вступает в силу в течение десяти дней после официального опубликования либо с даты, указанной в самом законе. Президент, однако, вправе отклонить закон и вернуть его на рассмотрение палат Федерального Собрания. Вето Президента может быть преодолено двумя третями голосов в каждой из палат. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.

· Указ Президента РФ указ (решение), принимаемое Президентом РФ в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России, могут носить нормативный и ненормативный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов, являются подзаконными правовыми актами. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона).

· Постановление Правительства РФ акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ. Постановление широко распространенную разновидность правовых актов. основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы Подписывается Председателем Правительства РФ, обязательны к исполнению в РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ, может быть также признано не соответствующим Конституции РФ решением Конституционного суда РФ. Подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования постановлений Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, содержащие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В постановлениях Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Распоряжение Правительства РФ издается по конкретным, узким вопросам и не должно противоречить не только конституционным и законодательным нормам, но и указам президента РФ

· Постановления - регулируются управленческие вопросы, принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения, отражает коллективную позицию, тогда как ведомства. Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует Правила - представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция - (лат. instuctio - наставление, устройство) - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов. Приказ - вид акта управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными: нормативный приказ вводит в действие общие инструкции функциональные обязанности и т. д.; индивидуальный (ненормативный) приказ ставит задачу по выполнению определенных индивидуальных действий, должен быть выполнен точно и в срок с представлением доклада о его выполнении начальнику, отдавшему приказ Распоряжение в государственном и административном праве вид подзаконного акта управления, изданный органом власти или управления в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым оно адресовано. В отличие от приказа, распоряжение, как правило, не носит нормативного характера, и издается по оперативным, текущим вопросам. Однако это не исключает существования нормативного распоряжения.

· Законы субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем референдума. К основным разновидностям Закона субъекта. РФ относятся: конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального значения; текущие (обычные) законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления. В систему муниципальных правовых актов входят: 1)устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Структура правового обеспечения включает в себя последовательно используемые юридические средства: правовые нормы; правоотношения; акты реализации и применения права. Стадиями механизма правового регулирования являются: правотворчество; возникновение субъективных юридических прав и обязанностей; применение права. По используемым средствам правовое регулирование может быть нормативным или индивидуально - правовым. В первом случае главную роль играют нормы права, во втором - акты применения права. Целью правового регулирования является правомерное поведение субъектов права. Эффективность правового регулирования определяется соответствием конечного результата правового регулирования целям, поставленным законодателем в правовой норме. Юридические нормы действенны тогда, когда они соответствуют объективным условиям и закономерностям развития общества, в котором они действуют. конституционный президент правовой муниципальный

Выделим причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления».

1. Правовая защита граждан.

Право на защиту является элементом - правомочием, входящим в содержание всякого субъективного гражданского права. Поэтому субъективное право на защиту - это юридически закрепленная возможность наделенного правами лица использовать меры правоохранительного характера с целью восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих право.

2. Повышение эффективности управления.

Эффективность управления представляет собой относительную характеристику результативности конкретной управляющей системы, которая отражается в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели бывают как количественными, так и качественными.

3. Вовлечение граждан в управление для реализации демократического управления.

Вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений соответствует концепции нового демократического государственного управления, в центре которого - качество решений и деятельности государственных органов власти и управления

4. Регулирование деятельности органов управления на разных уровнях управления.

Оптимальный путь развития государственно - административного управления - это постоянные адаптационные реакции системы управления на преобразования, которые происходят в обществе. Приспособление управленческих структур к меняющимся условиям требует проведения через определенные периоды реорганизации государственных учреждений с целью использования ими инновационных возможностей для выполнения своих базовых задач.

5. Разграничение предметов ведения.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

6. Разграничение полномочий.

Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации.

Список литературы

1.Глазунова Н. М. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити - Дан, 2002.

2.Государственное и муниципальное управление: Справочник /Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М.:Магистр, 1997.

3.Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов /А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.; Под общ. ред.В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М.: Муниципальный мир, 2002.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие, правовое обеспечение и содержание государственного (муниципального) заказа. Порядок формирования и способы размещения государственного заказа. Деятельность контролирующих органов. Коррупция в сфере государственного заказа в Российской Федерации.

дипломная работа , добавлен 25.06.2013


Теоретические аспекты государственного и муниципального управления. Анализ деятельности органов государственного и муниципального управления в России (IX-XVIII веков). Основные факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления в России.

курсовая работа , добавлен 10.11.2014


Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Сущность государственного управления. Методы государственного и муниципального управления. Особенности органичной и догоняющей модернизации, их достоинства и недостатки. Специфика модернизации государственного и муниципального управления в России.

курсовая работа , добавлен 02.01.2017


Сущность и нормативное регулирование государственного управления; его институты, формы и принципы. Рассмотрение Конституции Российской Федерации как правовой основы законодательства страны. Основы деятельности, функции и полномочия Правительства РФ.

курсовая работа , добавлен 12.04.2011


Объективная детерминация государственного и муниципального управления. Состав и организованность субъективного фактора, его влияние на государственное и муниципальное управление. Нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы.

курсовая работа , добавлен 18.04.2010


Теоретические вопросы кадровой политики: сущность и понятие, этапы, критерии эффективности. Основные характеристики, эффективность в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Повышение квалификации, подготовки служащих.

курсовая работа , добавлен 06.03.2016


Сущность понятия государственного управления и контроля. Система и структура органов государственной власти. Ресурсное обеспечение государственного управления и контроля. Роль нормативно-правовых документов в развитии государственной системы управления.

контрольная работа , добавлен 15.11.2013


Организационная среда государственного и муниципального управления. Прямые и обратные связи. Факторы внутренней среды государственной администрации. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Источники информации и правовое обеспечение процесса информатизации государственного управления, методы и способы данного процесса и существующие проблемы. Направления и пути совершенствования информационного обеспечения государственного управления.

Под системой государственного и муниципального управления понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают.

Главное в этой системе эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества в целом.

Таким образом, система гос. управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

В целом можно утверждать, что в системе государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими органами и объектами управления, их компетенцией, правовым статусом, формами и процедурами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но именно подсистема, которая «снизу» связана с населением-носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» -- с органами государственной власти. Благодаря этому сохраняются системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций.

Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п.

Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения.

Местное самоуправление необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

Главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования