Понятие и виды источников жилищного права. Жилищное законодательство. Что является источником жилищного права

Жилищное законодательство - система законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или прекращаются жилищно-правовые отношения.

Согласно п. «к» ст. 72 Конституции жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, субъектам РФ предоставляется право иметь собственное жилищное законодательство по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, при наличии же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции).

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), в том числе осуществляют собственное правовое регулирование жилищных отношений, принимая законы и иные нормативные правовые акты.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции).

В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции источники жилищного права подразделяются на две основные группы:

1) федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними на федеральном уровне нормативные правовые акты;

2) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из ЖК, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Важным законом, регулирующим жилищные отношения, является ЖК, вступивший в силу с 1 марта 2005 г., необходимость принятия которого давно назрела в связи с переходом к рыночным отношениям, требовавшим принципиально иного подхода к решению жилищной проблемы. Если ранее государство принимало на себя обязательство обеспечить своих граждан жильем, то в новых условиях подавляющее большинство граждан должно приобретать и строить жилые помещения за свой счет. Задачей же государства является содействие гражданам в этом, в том числе посредством использования рыночных механизмов.

В соответствии со ст. 4 Закона о введении ЖК впредь до приведения в соответствие с ЖК законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и указанному Федеральному закону.

Изданные до введения в действие ЖК нормативные правовые акты Верховного Совета РСФСР, Верховного Совета РФ, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета РСФСР, Президента РФ, Правительства РФ, а также применяемые на территории РФ нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета СССР, Президента СССР, Правительства СССР по вопросам, которые согласно ЖК могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов.

К жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК, ЖК применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5 Закона о введении ЖК.

Впервые в ЖК предпринята попытка четкого разграничения компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области жилищных отношений. Данное разграничение должно учитываться при принятии указанными органами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих эти отношения. Так, к компетенции органов государственной власти РФ в области жилищных отношений относятся:

1) определение порядка государственного учета жилищных фондов;

2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;

3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) определение порядка предоставления жилых помещений указанного жилищного фонда гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом;

7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, правового положения их членов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах данных кооперативов;

9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, правового положения членов этих товариществ;

10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений;

11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания;

12) признание в установленном порядке жилых помещений, входящих в жилищный фонд РФ, непригодными для проживания;

13) установление правил пользования жилыми помещениями;

14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений;

15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями;

16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы;

17) осуществление контроля за использованием и сохранно - стью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

18) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти РФ в области жилищных отношений Конституцией, ЖК, другими федеральными законами (ст. 12 ЖК).

В соответствии со ст. 13 ЖК к компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений относятся:

1) государственный учет жилищного фонда субъекта РФ;

2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ;

3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта РФ категориям граждан жилых помещений в жилищном фонде субъекта РФ;

6) признание в установленном порядке жилых помещений, входящих в жилищный фонд субъекта РФ, непригодными для проживания;

7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

9) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений Конституцией, ЖК, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления.

Как видно, понятием компетенции в данном случае охватывается не только издание законов и иных нормативных правовых актов, но и деятельность в сфере жилищных отношений, осуществляемая в соответствии с жилищными нормами.

ЖК определил также компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией, ЖК, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ (ст. 14).

Конституция является базовым нормативным актом всего российского законодательства, включая жилищное. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

Применительно к жилищному праву могут быть выделены системообразующие законы, кчислу которых относятся Конституция, ЖК. Вокруг этих законов формируется все остальное жилищное законодательство, в состав которого входят не только федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции).

Конституция содержит ряд положений, определяющих основы правового регулирования жилищных отношений. Такие положения закреплены, в частности, нормами о праве на жилище, защите этого права и обеспечении его реализации (ст. 40), неприкосновенности жилища (ст. 25), свободе выбора места жительства (ст. 27). Помимо норм, имеющих непосредственное отношение к жилищной сфере, в Конституции имеются нормы общего характера, также затрагивающие эту сферу. Поскольку в настоящее время весьма значительную часть жилищного фонда России составляет частный жилищный фонд, большое значение для обеспечения права граждан на жилище имеет принцип неприкосновенности частной собственности, который вытекает из положений ст. 35 Конституции: «Право частной собственности охраняется законом» (ч. 1); «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» (ч. 3). Тем самым обеспечивается возможность стабильного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения гражданами-собственниками жилых помещений в соответствии с их назначением (ст. 288 ГК), а членам их семей - возможность пользования этими помещениями на условиях, предусмотренных жилищным законодательством (ст. 292 ГК).

Принцип неприкосновенности жилища тесно связан с другим конституционным принципом - неприкосновенности частной жизни (ст. 23 Конституции), поскольку запретом проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц ограничивается возможность получения сведений об их частной жизни вопреки их желанию.

Затрагивая весьма существенные интересы граждан в условиях существующей жилищной проблемы, жилищные отношения нередко порождают конфликты между их субъектами, требующими судебного разрешения. В связи с этим большое значение для стабилизации данных отношений и обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов их участников имеют нормы Конституции о праве на судебную защиту и праве на обжалование в суд решений и действий (бездействия), нарушающих права и свободы граждан (ч. 1, 2 ст. 46). Последнее право также является актуальным, поскольку многие жилищные вопросы решаются в настоящее время органами местного самоуправления, смешанными органами (общественными комиссиями по жилищным вопросам, создаваемыми при органах местного самоуправления) и должностными лицами.

Важнейшим специальным законодательным актом, регулирующим жилищные отношения, является ЖК. В новом ЖК, как и в ранее действовавшем, имеется разд. I «Общие положения». Однако его содержание значительно шире и приведено в соответствие с современным состоянием жилищных отношений. В нем содержатся основные положения, относящиеся к жилищным правам граждан; определены способы обеспечения условий для осуществления права на жилище; впервые наряду с нормами о недопустимости произвольного лишения жилища включены нормы о его неприкосновенности; также впервые законодательно решен ряд вопросов, не регламентировавшихся в прежнем ЖК РСФСР: о круге жилищных отношений, их участников; составе жилищного законодательства; основаниях возникновения жилищных прав и обязанностей; способах защиты жилищных прав; с учетом современной структуры органов управления в нашей стране решен вопрос о разграничении компетенции в области жилищных отношений. Кроме того, в этом разделе ЖК имеются положения об объектах жилищных прав и жилищном фонде, переводе жилого помещения в нежилое и наоборот, переустройстве и перепланировке жилого помещения.

В состав нового ЖК входят также разделы: о праве собственности и других вещных правах на жилые помещения; жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; специализированном жилищном фонде; жилищных и жилищно-строительных кооперативах; товариществе собственников жилья; плате за жилое помещение и коммунальные услуги; управлении многоквартирными домами.

Помимо ЖК, нормы, имеющие жилищно-правовое значение, содержатся и в ряде других федеральных законов. Ряд таких положений включает в себя, в частности, Градостроительный кодекс, в котором наряду с нормами, регламентирующими осуществление чисто градостроительной деятельности, имеются нормы, касающиеся реализации права граждан на жилище. К ним относятся, в частности, нормы обеспечения благоприятной среды проживания населения. Так, в качестве основных принципов законодательства о градостроительной деятельности предусматриваются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, а также участие граждан и их объединений в осуществлении указанной деятельности (п. 2, 5 ст. 2 Градостроительного кодекса). Большое значение для сферы жилищных отношений имеют содержащиеся в Градостроительном кодексе положения об определении жилых зон, т. е. территорий, отведенных для застройки жилыми домами, в результате градостроительного зонирования и получении гражданами и юридическими лицами разрешений на строительство.

Осуществление жилищного строительства неразрывно связано с решением вопросов, регулируемых земельным законодательством. В частности, разрешаются вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; выбора земельных участков для строительства; принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства; определяются нормы предоставления земельных участков, порядок организации и проведении аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также права на заключение аренды таких земельных участков для жилищного строительства (гл. V). В числе норм ЗК, которые должны учитываться при регулировании отношений, связанных с жилищными, следует также назвать положения о государственном земельном кадастре (ст. 70) и землях поселений, в том числе о составе земель поселений и зонировании территорий (гл. XV).

В сфере регулирования жилищных отношений значительное место отводится указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В частности, в настоящее время продолжает действовать ряд названных ранее указов Президента РФ, изданных в 90-х годах прошлого века, которыми определены конкретные меры, призванные содействовать решению жилищной проблемы в нашей стране. Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы.

В число источников жилищного права входят также нормативные правовые акты министерств и ведомств. Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, нормативные акты министерств и ведомств РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в РГ в течение десяти дней после дня их регистрации. Указанные акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Как указывалось выше, жилищное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В субъектах РФ органами государственной власти было принято довольно много законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения, которые продолжают действовать в части, не противоречащей ЖК и другим федеральным законам, регулирующим эти отношения. В некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино-Балкария) приняты жилищные кодексы. В большинстве субъектов РФ приняты жилищные законы и иные нормативные правовые акты по отдельным вопросам, затрагивающим жилищные отношения.

Жилищные кодексы субъектов РФ создавались на основе и в соответствии с федеральным законодательством - ранее действовавшим ЖК РСФСР, ГК, иными федеральными законами.

Развитие жилищного законодательства субъектов РФ, очевидно, будет идти главным образом по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов РФ.

2.4. Значение постановлений Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ для применения норм жилищного права

При решении жилищно-правовых вопросов все большую роль играют постановления Конституционного Суда РФ, принятые по жалобам и запросам о проверке конституционности законов и нормативных правовых актов, по спорам о компетенции, по делам о толковании Конституции. В частности, Конституционным Судом РФ был принят ряд постановлений по делам о проверке конституционности отдельных статей ранее действовавшего ЖК РСФСР, Закона о приватизации жилья, а также некоторых других федеральных законов, регулировавших жилищные отношения, которыми некоторые из этих статей были признаны не соответствующими Конституции. Признание же Конституционным Судом РФ тех или иных норм права неконституционными означает утрату ими силы, прекращение действия независимо от последующего изменения или отмены данного акта законодателем или иным органом, которому предоставлено право нормотворчества.

Традиционно существенное значение для толкования и применения норм жилищного права имеют руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ. К разъяснениям, играющим важную роль в судебной практике по жилищным делам, относятся, например, разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“» и др.

Источники жилищного права - это нормативные акты, изданные органами государственной и муниципальной власти Российской Федерации и содержащие правовые нормы, регулирующие жилищные правоотношения.

Существует несколько оснований классификации источников жилищного права:

по вертикали: федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления Российской Федерации;
по предмету регулирования: общие и специальные;
по направленности правового регулирования: материальные и процессуальные.

Наибольшее значение имеет классификация нормативных актов жилищного права в зависимости от их юридической силы.

По данному основанию выделяют следующие виды источников жилищного права Российской Федерации:

Конституция Российской Федерации;
федеральные законы Российской Федерации;
указы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
нормативные акты федеральных органов власти;
законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации;
нормативные акты органов местного самоуправления Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации обладает верховенством над всеми законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Никакие нормативные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации составляют правовую основу жилищного права и определяют его дальнейшее развитие и совершенствование.

Конституция Российской Федерации закрепляет такие основополагающие для жилищного права положения, как неприкосновенность жилища (ст. 25), запрет на произвольное лишение жилища (ст. 40), доступность и гарантированность объектов жилого фонда, свобода передвижения и выбора места жительства (ст. 27) и др.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72) жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Закон - это нормативно-правовой акт, принимаемый законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации и регулирующий наиболее важные. вопросы жилищного права. Например, Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 года № 4218-1 (в ред. от 8 июля 1999 года), Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"от 4 июля 1991 года № 1541-1 (в ред. от 15 мая 2001 года) и другие.

Федеральный закон принимается высшим законодательным органом Российской Федерации - Федеральным Собранием Российской Федерации. Неопубликованные законы не применяются.

Федеральные законы, регулирующие жилищные правоотношения, могут быть:

кодифицированными, то есть систематизированными актами, регулирующими широкий (разнообразный) спектр жилищных правоотношений. Основным таким нормативным правовым актом в сфере жилищного законодательства является Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 года. Определенный круг жилищных правоотношений регулируется также Гражданским кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях РСФСР;

текущими, то есть регулирующими отдельные сферы жилищных отношений. Например, Федеральный закон "О товариществах собственников жилья от 15 июня 1996 года № 72-ФЗ (в ред. от 3 апреля 1998 года), федеральный закон "О ветеранах" от 12 января 1995 года № 5-ФЗ (в ред. от 8 августа 2001 года) и другие.

В настоящее время идет разработка нового Жилищного кодекса Российской Федерации, который вскоре должен быть принят. 5 Указы Президента Российской Федерации играют важную роль в жи-лишном законодательстве.

Так, одним из важнейших актов жилищного права является Указ Президента "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28 апреля 1997 года N° 425 (в ред. от 27 мая 1997 года), имеющий целью повысить эффективность и качество работы органов жилищно-коммунальной системы нашей страны.

Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации.

Так, для реализации и конкретизации положений Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 года Правительство Российской Федерации утвердило Правила регистрации и снятия с учета граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства (Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713, в ред. от 16 марта 2000 года).

Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утверждена Постановлением Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" 1 от 17 сентября 2001 года № 675 (в ред. от 14 февраля 2002 года № 104).

Нормативные акты федеральных органов власти могут издаваться в виде постановлений, инструкций, распоряжений и т. д.

Например, Инструкция о порядке сохранения жилого помещения за временно отсутствующими гражданами, утвержденная Госкомтруда СССР от 20 января 1989 года.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В связи с этим во многих субъектах Российской Федерации изданы собственные законы и иные нормативные акты, регулирующие жилищные правоотношения.

Так, в Москве принят и введен в действие Закон г. Москвы "Основы жилищной политики в городе Москве" от 11 марта 1998 года (в ред. от 12 мая 1999 года).

В настоящее время в г. Москве разрабатывается собственный Жилищный кодекс.В актах субъектов Российской Федерации конкретизируются положения федерального законодательства, а также устанавливаются особенности правового регулирования жилищных отношений в зависимости от специфики того или иного региона (например, в г. Москве действует особый порядок приватизации муниципального жилого фонда - Постановление Правительства г. Москвы от 27 сентября 1991 года). Нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным на территории Российской Федерации, действует федеральный закон.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения в сфере жилищных правоотношений.В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 4 августа 2000 года) в состав муниципальной собственности входят муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта. Органы местного самоуправления издают нормативные акты, касающиеся порядка управления жилым фондом, его приватизации, перевода в нежилой фонд и т. д.

Разъяснения высших судебных органов - это постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам жилищного законодательства. Такие постановления не создают новых правовых норм, а лишь разъясняют судам и иным субъектам порядок применения уже действующих нормативных актов, и поэтому они не относятся к источникам права.В то же время отсутствие подобных разъяснений приводило бы к нестабильности судебной практики, неправильному применению законодательства и т. д., в связи с чем они играют не меньшую роль, чем сами источники жилищного права.

Одним из важнейших судебных актов в области жилищного законодательства является постановление Пленума Верховного Суда РСФСР "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР" от 26 декабря 1984 года.

Источники.

а) Международный договор
б) Всеобщая декларация прав человека
в) Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1968 г.
г) Конституция РФ. (ст. 25, 27, 40, 72) Ст. 72 говорит о нахождении Жилищного законодательства в совместном ведении Федерации и Субъектов Федерации.
д) Федеральные законы:

Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. (вступил в силу с 01.03.2005 г.)

Гражданский кодекс

ФЗ от 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

Семейный кодекс

Земельный кодекс

ФЗ от 30.12.2004 г. «О жилищно-накопительных кооперативах»

Градостроительный кодекс от 29.12.2004

Закон РФ от 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места проживания и жительства на территории РФ»

ФЗ от 1998 г. «О залоге недвижимого имущества (ипотеке)»

ФЗ от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»

ФЗ от 20.08.2004 «О накопительной ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»

Законы Субъектов РФ

Подзаконные акты.

Кроме законодательства, источниками жилищного права являются также постановления и решения судебных органов, приказы и инструкции Министерств и Департаментов, решения органов власти, правительств городов, администрации и префектур – местной власти. Они детально регулируют вопросы, связанные с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, очередного предоставления жилых помещений, пользованием жилыми помещениями и др.

Жилищное право Крашенинников Павел Владимирович

§ 3 Источники жилищного права

Источники жилищного права

Главным источником любого российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущих параграфах, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Несмотря на принятие ЖК РФ на федеральном уровне, жилищное законодательство в настоящее время представляет собой достаточно большое количество источников жилищного права - законов и других нормативных актов, принятых в разное время и на разных уровнях (от законов до инструкций) и по сути в различных государствах (СССР, РСФСР, Российской Федерации).

Основным актом, регулирующим жилищные отношения, безусловно, является ЖК РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при различных видах использования недвижимости в жилищной сфере.

В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу (гл. 35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.

Часть третья ГК РФ в разд. V «Наследственное право» содержит кроме прочего нормы, устанавливающие особенности наследования жилых помещений.

Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить действующий до 1 марта 2013 г. Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541–1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья.

Анализ норм ЖК РФ, повторяющихся в других законодательных актах, содержится в различных главах настоящей работы.

На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. N 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»), и постановлениями Правительства РФ (например, Постановления от 20 февраля 1995 г. N 161 «Об утверждении Перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации» и от 21 мая 2005 г. N 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилого помещения»).

Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.

Согласно названным актам нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальной публикации в «Российской газете», которая должна осуществляться не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Вместе с тем из общего правила есть одно исключение: акты Центрального банка РФ (далее - Банк России) подлежат государственной регистрации только в тех случаях, когда они затрагивают права, свободы или обязанности граждан (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в редакции Федерального закона, принятого в 1995 г., N 65-ФЗ). Как правило, акты Банка России не затрагивают жилищные отношения, однако опосредованно могут на них влиять (например, на кредитование жилищного строительства).

Из ведомственных нормативных актов, посвященных отношениям, связанным с жилыми помещениями, следует выделить Приказ Министерства юстиции РФ от 6 августа 2001 г. N 233 «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения».

Как указывалось выше, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области, а также автономных округов). В свою очередь акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.

На основании ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики. Одним из важнейших документов в сфере жилищного права следует признать Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление Пленума ВС РФ от 2 июля 2009 г. N 14). Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению в том числе и актов жилищного законодательства.

Следует отметить, что разъяснения Верховного Суда СССР, затем РСФСР и Российской Федерации, а также Высшего Арбитражного Суда РФ, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в части, им не противоречащей.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (п. 4–6 ст. 125 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Из книги Предпринимательское право автора Смагина И А

Из книги Жилищное право: конспект лекций автора Пименова Елена Николаевна

ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие жилищного права

Из книги Жилищное право автора Пименова Елена Николаевна

3. Объекты жилищного права Объект в широком смысле этого слова – то, на что воздействует определенный субъект. Объектом регулирования той или иной отрасли права является совокупность определенных объектов материальной или нематериальной действительности, по поводу

Из книги Правоведение автора Шалагина Марина Александровна

6. Понятие, признаки и принципы права. Источники права Право – это система общеобязательных, формально определенных правил поведения, установленных государством, выражающих необходимое соотношение общественных и личных интересов, определяющих виды возможного и

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

Тема 4. Система и источники административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины 1. Основания и виды систематизации норм административного права Административное право, как и любая другая отрасль, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом

Из книги Жилищное право. Конспект лекций автора Ивакин Валерий Николаевич

Тема 1. Понятие жилищного права 1.1. Предмет регулирования жилищного права Жилищное право - совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения. В нашей стране возникновение жилищного права как сравнительно нового правового образования (80-е гг. XX в.) было

Из книги Жилищное право автора Крашенинников Павел Владимирович

1.1. Предмет регулирования жилищного права Жилищное право - совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения. В нашей стране возникновение жилищного права как сравнительно нового правового образования (80-е гг. XX в.) было обусловлено прежде всего потребностью

Из книги Жилищное право автора Ромашкова Ирина Ивановна

1.5. Принципы жилищного права В сфере жилищных отношений, как и в любой другой области общественных отношений, регулируемых правом, действует принцип законности. Применение данного принципа к жилищным отношениям имеет свою специфику. Так, эти отношения регулируются не

Из книги Право. 10–11 класс. Базовый и углублённый уровни автора Никитина Татьяна Исааковна

1.6. Место жилищного права в системе права В юридической науке имеются различные суждения по поводу юридической природы жилищного права. По мнению ряда ученых (И. Л. Брауде, В. Н. Литовкин и др.), жилищное право представляет собой институт, составную часть или подотрасль

Из книги автора

Тема 2. Источники жилищного права

Из книги автора

2.1. Понятие жилищного законодательства. Виды источников жилищного

Из книги автора

Тема 3. Объекты жилищного права 3.1. Жилые помещения Для жилищного права огромное значение имеет понятие «жилое помещение», определение которого важно для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения.Понятие «жилое

Из книги автора

§ 3 Источники жилищного права Главным источником любого российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущих параграфах, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В

Из книги автора

Глава 2 Объекты жилищного права

Из книги автора

Тема 2. Источники жилищного права. Жилищное

Из книги автора

§ 11. Понятие права. Правовая норма. Источники права Право неразрывно связано с государством. Оно принадлежит к классу столь же сложных понятий, что и государство, общество, человек, нравственность. Представления о праве, подобно представлениям о государстве, зависят от

Источники жилищного права можно подразделить на две большие группы:

Законы РФ и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

Законы и другие нормативные акты, принятые субъектами РФ.

Охарактеризуем основные источники жилищного права.

1) Конституция РФ является правовой основой жилищного законодательства: нормы, содержащиеся в Основном законе страны, определяю! содержаниедругих нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения. Конституция относит жилищное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72) в отличие от гражданского законодательства, которое относится к исключительному ведению РФ\

" Право этих пользователей жилыми помещениями носит, по мнению ряда авторов, характер вещного права и по содержанию близко к праву собственности

2 Данный принцип жилищного права фактически сформулирован в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР.

Это означает, что до принятия нормативного акта федерального значения по какому-то вопросу субъект РФ регулирует жилищные правоотношения местными нормативными актами по этому вопросу, однако после принятия соответствующего федерального нормативного акта аналогичный правовой акт субъекта РФ должен быть отменен.

2) Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. (опубликован в «Российской газете» 12 января 2005 г. № 1), знаменует собой новую эпоху в развитии жилищных отношений в нашей стране. Структура ЖК РФ: Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство Глава 2. Объекты жилищных прав. Жилищный фонд Глава 3. Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение

Глава 4. Переустройство и перепланировка жилого помещения

Раздел II. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ

Глава 5. Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан Глава 6. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников

Раздел III. ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ ПО ДОГОВОРАМ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА

Глава 7. Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма

Глава 8. Социальный наем жилого помещения Раздел IV. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙЖИЛИЩНЫЙФОНД Глава 9. Жилые помещения специализированного жилищного фонда

Глава 10. Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими

Раздел V ЖИЛИЩНЫЕ И ЖИЛИЩНОСТРОИТЕЛЬНЫЕ КООПЕРАТИВЫ

Глава 11. Организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов

Глава 12. Правовое положение членов жилищных кооперативов Раздел VI. ТОВАРИЩЕСТВО СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ Глава 14. Правовое положение членов товарищества собственников жилья

Раздел VII. ПЛАТА ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ И КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

Раздел VIII. УПРАВЛЕНИЕ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

3) Согласно Закону РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» государственные и муниципальные органы могут бесплатно передавать в собственность граждан по их просьбе занимаемые ими жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Этот Закон содержит правила приватизации жилищного фонда России и является правовым основанием для изменения формы собственности на конкретное жилое помещение у конкретного лица.

4) Градостроительный кодекс РФ определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан па благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства в пределах территории РФ при осуществлении градостроительной деятельности, на обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Градостроительный кодекс РФ регулирует также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве.

5) Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», будучи административно-правовым актом, является и источником гражданского права, поскольку обязывает граждан регистрироваться по месту проживания и ограничивает возможность их пребывания на некоторых территориях страны.

6) Федеральный закон от 21 июля 1997г. помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством». Из этого следует, что гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отношения собственности, вещные отношения в жилищной сфере - это области, регулируемые гражданским законодательством. В юридической литературе указывалось, что «многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и к Закону РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», и к Закону РФ «О товариществах собственников жилья», и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию

40 между ними едва ли можно провести». В ст. 672 ГК РФ дается общее определение договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. Одновременно в ГК РФ указывается, что «договор социального найма жилого помещения заключается по на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством». По правилам жилищного законодательства определяется, например, пригодность жилого помещения для проживания. Следовательно, наем жилого помещения социального использования и другие аспекты жилищных отношений это, в основном, предмет регулирования жилищного законодательства. Действие жилищного закона может быть распространено также и на определенные категории граждан (таковы правовые акты о жилищных льготах, о предоставлении служебных жилых помещений, общежитий и других специализированных жилых помещений и т. д.).

Вопрос о месте жилищного права в системе российского права является дискуссионным уже 5 течение нескольких десятилетий. По этому поводу в юридической науке высказаны многочисленные и самые разнообразные точки зрения, которые можно свести к трем основным группам. Одни авторы считают, что жилищное право это институт или даже подотрасль гражданского права, другие что жилищное право представляет собой комплексную отрасль права. Такой вывод впервые сделал 1947 г. В.К. Райхер. Он писал, что жилищные отношения регулируются нормами трех институтов: административно-правового институтараспределенияжилья; гражданско-правового института I говора найма жилого помещения; кооперативно-правового инстит а по обеспечению жилой площадью в домах жилищно-строительных кооперативов. По мнению

B. К. Райхера, указанные отношения входят во вторичное образование системы нрава комплексную отрасль права. Эту позицию

впоследствии поддержали и другие ученые.

Действительно, разделение всей системы правовых норм на раз- 41 личные отрасли права происходит не по одному, а по разным основаниям и на разных уровнях. По мнению А.В. Мицкевича, подобное разделение является свидетельством многообразия общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права1. Профессор Ю.К, Толстой приходит к выводу о существовании двух типов отрасли права: основных и комплексных. Последние состоят из норм, взятых из основных отраслей права, регулируют разнородные отношения, занимают, по мнению Ю.К. Толстого, лишь условное место в систематике права2.

Жилищное право - это комплексная отрасль, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского (большая часть норм), административного и других отраслей права. Так, С.С. Алексеев в книге «Теория права», используя системный подход для структурного анализа, приходит к выводу о существовании определенной иерархии в строении правовой материи, различных уровней в системе права и, в частности, выделяет в правовой системе вторичные образования3 - комплексные отрасли права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены «по двум адресам».

Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

Как считает В. К. Райхер, «.. .вполне закономерно наличие... таких областей права, которые наряду с моментом разнородности своего нормативного содержания отличаются и моментом, притом

при переходе к рынку. М., 1995. С. 150; Никитюк П.С. Указ. соч. С. 36 - 40; Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 13 и др.

1 См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11. С. 14.

2 См.: Толстой Ю.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 -1965 гг.): Автореф. дис... д-раюрид. наук. Л., 1970. С. 10-11.

3 При создании вторичных, комплексных образований удается избежать резкого противопоставления отрасли законодательства и права, поскольку норма (статья) акта законодательства и норма права (кроме случаев обычного права) не существуют раздельно. Норма, заложенная в статье закона, - это единство формы и содержания нормы права, т. е. это сама норма права, ибо статья закона без нормы права как ее содержания является бестелесной, бессодержательной. Норма права проявляется не абстрактно, а через статьи, акты законодательства.

42 предметного, единства». Образуемая при этом отрасль имеет комплексный характер, и «...такая отрасль, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам регулирования, к различным отраслям (гражданскому, финансовому, административному и др.), и в этом смысле имеет смешанный, комплексный характер. Но с другой стороны, указанная отрасль права обладает единством уже в ином аспекте взятого, по другому признаку очерченного предмета правового регулирования, и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на комплексную структуру, отраслью права»

По мнению М.И. Козыря, комплексная отрасль права - это наличие органичного комплекса двух факторов: тесно связанных между собой общественных отношений как предмета правового регулирования и метода правового регулирования, соответствующего каждому виду отношений.

Я.Н. Шевченко, характеризуя метод правового регулирования комплексной отрасли права, отмечал, что в нем аккумулируются черты нескольких методов, присущих другим отраслям. Однако такой подход не разделяют многие ученые, исходя из основных системообразующих критериев (факторов) деления системы права на отрасли права: предмета (однородных групп общественных отношений) и метода правового регулирования (юридического способа воздействия на общественные отношения, который соответствует предмету и адекватно регулирует однородные группы общественных отношений, составляющие предмет отраслевого регулирования).

С.Н. Братусь отмечает, что нет никакого «сплава» и трансформации методов при той разнородности и самостоятельности отношений, учитывая даже взаимосвязанность отношений, направленных в своей совокупности на достижение хозяйственной или иной це- ли. СВ. Поленина подчеркивает, что существование «комплексных отраслей права» невозможно вследствие их формирования как некоего соединения разнородных предметов и методов правового

регулирования. Спустя почти 20 лет после развернувшейся на 43 страницах журнала «Советское государство и право» дискуссии еще более позитивную позицию высказала Е.А. Кирилова, предложив понимать структуру системы права на уровне ее отраслей, т.е. в качестве однопорядковой (без вторичных образований) системы отраслей права, взаимно исключающих друг друга. Она подчеркивает, что комплексное использование норм различных отраслей права не создает новой отрасли права, так как при комплексном правовом регулировании общественных отношений не происходит превращения норм одного вида в другой или какого-либо их слияния.

Существует точка зрения, согласно которой определение процесса взаимодействия элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям, для объединения в комплексную структуру права, учитывающую особенности общественных отношений, которые имеют место в той или иной сфере деятельности и являются системообразующими факторами, ведет к утрате системой права четкости и структурированности, так необходимых для сложной системы, коей является система права. Комплексные отрасли, будучи вторичными образованиями в правовой системе, по мнению С. С. Алексеева, выполняют в ней ограниченные задачи и потому обладают лишь частью признаков и особенностей, свойственных общему понятию «отрасль права». Если основные отрасли создают главный «массив» права как единой правовой системы, то комплексные отрасли лишь наслаиваются, «надстраиваются» над основными, обособляясь вовне гораздо меньше, чем основные отрасли. По мнению С.С. Алексеева, данные правовые общности следовало бы назвать «подотрасли».

Рассматривая образование комплексных отраслей права, следует отметить, что недостаток методологического подхода в их формировании в немалой степени состоит в попытке включить в рамки

44 классической системы права правовые образования, построенные на основе того же самого правового порядка, но по иным критериям. С.С. Алексеев пишет: «Большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов. Хотя каждая комплексная отрасль имеет свой предмет регулирования (рассматриваемый, правда, в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей), этот предмет не требует особого метода и механизма регулирования. Он предопределяет лишь необходимость относительного обособленного нормативного регулирования и некоторое юридическое своеобразие - отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования», непосредственно связанные с отдельными видами деятельности, с признанием их абсолютной существенности и специфичности по якобы особому предмету правового регулирования1.

Итак, понятие жилищного права в широком смысле было сформулировано на базе содержания и смысла жилищных законов (ЖК РСФСР, Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, законов РФ «Об основах федеральной жилищной политики», «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и др.), в которых «жилищные отношения» как предмет жилищного права охватывали все разнообразные виды жилищных отношений, а не только отношения пользования жилыми помещениями. Как комплексная отрасль права (правовой комплекс) жилищное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе пользования жилыми помещениями, предоставления в пользование жилых помещений, управления и эксплуатации жилищных фондов, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе реализации права на жилище. Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, является то, что они возникают, существуют и развиваются главным образом по поводу особого материального объекта жилища (жилого дома, квартиры, комнаты и т. д.), специально предназначенного для проживания граждан.

Жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помещениями характерным является гра- жданско-правовойметод (с использованием административно-пра-

" См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 196.

вовых средств); для отношений распределения (предоставления) 45 жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера - метод административного права (метод власти-подчинения). Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта - жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним законо- мерностям. Вместе с тем жилищное право - это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации жилищно-правовой материал был не просто систематизиро- ванно изложен в законах и ЖК РФ, а переработан и обогатил содержание правовых норм, восполнил пробелы в праве, ввел в юридическую ткань новые, особые системные нормативные правовые обобщения (в том числе понятие «жилищные отношения»), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование.

Еще по теме § 1.4 Источники жилищного права:

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право -

Источник права понимается как внешняя форма выражения и существования норм права. в своей совокупности образует систему законодательства . В то же время закон не всегда тождественен праву. Законодательство выступает одной из форм выражения права. Закон (иной нормативный акт государства), не отвечающий признакам права, может в установленном порядке признаваться недействительным и, следовательно, в этом случае правом не является.

Источникам права присущи обязательность, формальная определенность и общеизвестность.

Обязательность означает непререкаемость правовых установлений, беспрекословность их выполнения со стороны всех субъектов права . Формальная определенность предполагает внешнее выражение, оформление правовых предписаний. Общеизвестность, т.е. доступность для ознакомления с содержанием источников права, предполагает, что правовая норма должна быть официально доведена до сведения субъектов ее исполнения.

Совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм, образует систему законодательства. В законодательстве (источниках права) правовые нормы и их различные структурные образования получают свое реальное выражение, внешнее проявление, т.е. они соотносятся как форма и содержание.

Ю.К. Толстой под жилищным законодательством понимает совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье.

Источники жилищного права подразделяются на три основные группы:

федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;
законы и иные нормативные правовые акты ;
нормативные акты органов местного самоуправления .

В то же время основы регулирования жилищных отношений заложены в Конституции Российской Федерации .

Конституция Российской Федерации является правовой основой развития всего российского законодательства, в том числе жилищного законодательства. Она имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, должны полностью соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации решаются вопросы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству .

Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации. В отличие от этого согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого жилищные отношения могут регулироваться как актами Российской Федерации, так и актами субъектов Российской Федерации.

Регулирование общественных отношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации имеет свои особенности, связанные с тем, что в этой сфере могут осуществлять законодательное и иное регулирование как Российская Федерация, так и ее субъекты. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

ЖК РФ, другие федеральные законы регламентируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому ЖК РФ и федеральные законы выступают одновременно в качестве правовой базы, на основе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в жилищной сфере.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Исходя из данных конституционных положений жилищное законодательство в Российской Федерации развивается как сложная система законодательства, в которой в качестве системообразующих законов выступают Конституция Российской Федерации, ЖК РФ, Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон), Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. (с изменениями и дополнениями) и другие акты. В то же время отрасль жилищного законодательства невозможно рассматривать как систему только одних законов в узком смысле; в состав жилищного законодательства должны включаться и другие нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и "принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 76).

Кроме перечисленных законодательных актов, жилищные правоотношения регулируются также ГК РФ (гл. 18 "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения ", гл. 35 "Наем жилого помещения") и рядом других законов:

Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ;
Федеральный закон "О жилищных накопительных кооперативах" от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ;
Федеральный закон "О статусе военнослужащих " от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (ст. 15 "Право на жилище") и др.

В составе жилищного законодательства, кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового характера, немало законов и других актов государственно-правового, административно-правового, финансового характера. Это, например, законы и другие нормативные правовые акты, определяющие компетенцию органов исполнительной власти - Правительства Российской Федерации , министерств и других федеральных органов исполнительной власти , предприятий , учреждений, организаций в области управления государственным и муниципальным жилищными фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и т.д., о которых будет сказано ниже.

Согласно ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации , постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти , принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления . Из указанного положения следует, что жилищное законодательство понимается в широком смысле, т.е. в него включаются как законодательные, так и подзаконные акты.

Наряду с законами источниками права также являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации (подзаконные акты), которые издаются Президентом Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции, во исполнение Конституции Российской Федерации и законов. Необходимо отметить, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, но могут дополнять их и конкретизировать их положения.

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются во исполнение его полномочий. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории страны, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями в различных областях государственной жизни, в том числе военной: формирование Совета Безопасности Российской Федерации и руководство им; утверждение военной доктрины Российской Федерации; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации; осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации, введение военного и чрезвычайного положения и др. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации предназначены реализовать исполнительную власть в государстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации относится: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, законности , прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др. В целях реализации своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты в виде постановлений и распоряжений и обеспечивает их исполнение. К подзаконным актам также относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается указом Президента Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, помимо Правительства Российской Федерации, входят федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Акты федеральных органов исполнительной власти носят, как правило, внутриведомственный характер, т.е. регулируют деятельность подведомственных им предприятий, учреждений и организаций. Наряду с этим существуют и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера, которые регулируют общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности общества и которые являются обязательными для отраслевых органов, а также организаций и граждан.

Нормативные правовые акты издаются в пределах своей компетенции и органами местного самоуправления (представительными и исполнительными). Такими актами могут быть нормативные решения или постановления по различным вопросам местного характера.

При этом ЖК РФ в ст. 5 устанавливает следующие принципы действительности подзаконных актов:

1) указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам;

2) Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Так, Правительством Российской Федерации изданы следующие постановления:

Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения " от 21 мая 2005 г. N 315;
Об утверждении формы заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения" от 28 апреля 2005 г. N 266;
О дополнительных ограничениях на инвестирование накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих и максимальных долях в совокупном инвестиционном портфеле отдельных классов активов" от 3 мая 2005 г. N 278;

3) федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. На практике для единообразного применения федерального жилищного законодательства указанные органы издают методические рекомендации по различным вопросам, имеющим рекомендательный характер;

ГК РФ содержит наиболее важные нормы, связанные с регулированием прав на жилое помещение (гл. 18 и гл. 35).

Глава 18 ГК РФ посвящена вопросам права собственности и другим вещным правам на жилые помещения. В частности, ст. 288 ГК РФ определяет, что собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Жилые помещения предназначены для проживания граждан . Гражданин - собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи . Жилые помещения могут сдаваться их собственниками для проживания на основании договора.

Глава 35 ГК РФ посвящена регулированию договора найма жилого помещения . При этом в указанной главе договор дифференцирован на две разновидности: собственно договор найма (договор коммерческого найма) и договор социального найма (ст. 672 ГК РФ). Следует обратить внимание на то, что ГК РФ признает самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. В то же время к такому договору применяются правила ст.ст. 674, 675, 678, 680, пп. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Другие положения ГК РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством, т.е. в субсидиарном порядке. В ст. 292 ГК РФ говорится о том, что члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.

Таким образом, гражданское законодательство по общему правилу применяется только в отношении жилых помещений, являющихся предметом экономического оборота (к ним относятся отношения собственности , иные вещные отношения в жилищной сфере), и в порядке исключения в отношении жилых помещений фонда социального использования, если это прямо предусмотрено ГК РФ (ст. 672).

В то же время в юридической литературе высказано мнение, что многие законы и иные нормативные правовые акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства, между которыми едва ли можно провести четкую границу.

По мнению И.А. Фаршатова, в административном праве жилищные правоотношения относятся к регулятивным и охранительным отношениям, внеаппаратным (внешним) отношениям, предполагающим взаимодействие с гражданами в процессе реализации их социально-экономических прав. Охранительные правоотношения призваны обеспечить защиту, нормальную, созидательную деятельность государственных органов в сфере управления , граждан в процессе использования ими имущественных благ (в частности, ответственность за административные правонарушения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства). В государственном (конституционном) праве жилищные отношения охватываются сферой реализации прав и свобод человека и гражданина. В финансовом праве они частично входят в материально-бюджетные отношения, т.е. финансовые ресурсы государства , перечисляемые на управление, эксплуатацию, обеспечение сохранности жилищного фонда , а также на компенсацию (субсидии) по жилищно-коммунальному обслуживанию.

Между актами жилищного законодательства существует следующая иерархия с точки зрения их юридической силы:

общепризнанные принципы и нормы международного права ;
международные договоры;
Конституция Российской Федерации;
Жилищный кодекс Российской Федерации;
иные федеральные законы в жилищной сфере;
федеральные подзаконные правовые акты;
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ;
нормативные правовые акты муниципальных образований .

Руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации , а также Пленума Верховного Суда СССР по вопросам применения норм жилищного законодательства, не относятся к числу . Однако они оказывают большое влияние на правоприменительную практику, содействуют единообразному пониманию правовых норм.

Ранее принятые постановления могут применяться в части, не противоречащей новому жилищному законодательству. К ним относятся:

постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия " от 31 октября 1995 г. N 8;
постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 24 августа 1993 г. N 8 (в редакции от 21 декабря 1993 г.) (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.);
постановление Пленума Верховного Суда РСФСР "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР" от 26 декабря 1984 г. N 5 (в редакции от 21 декабря 1993 г.) (с изменениями и дополнениями от 29 августа 1989 г., 25 октября 1996 г., 10 октября 2001 г.) и др.

В случаях если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения, т.е. аналогия закона.

При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК РФ).

Жилищное законодательство, являясь комплексным законодательством, включает нормы нескольких отраслей права и их структурных образований (подотраслей и правовых институтов), которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие относительно самостоятельную сферу жилищных отношений. Предметом регулирования комплексных отраслей законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а сфера общественных отношений, объединяющая различные их виды. Будучи предметом регулирования норм нескольких отраслей права, они вместе с тем обладают определенным единством, обусловленным общностью целей и задач человеческой деятельности, например, в сфере жилищного обеспечения граждан. Единство и взаимопроникновение отраслевых групп общественных отношений определяют общность и взаимосвязь регулирующих их норм права.